Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

§1.2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае

1.2.1 Уставное нормотворчество в советский период

Как показывает анализ разработки уставов субъектов РФ, идея подготовки устава Хабаровского края принадлежит не депутатскому корпусу нового законодательного (представительного) органа государственной власти края – Законодательной Думе Хабаровского края (с 1994 по 1997 гг. – Хабаровская краевая Дума). Как и в большинстве краёв, областей, … эта работа началась после принятия 05.03.1992 г. Закона РФ «О краевом, областном Совете…»), который закрепил право краёв, областей, городов Москва и Санкт-Петербургу иметь такой документ.

Правда, рассматривая историю уставного нормотворчества, приходится констатировать, что отдельные края и области решение о подготовке и принятии регионального устава принимали ещё до приятия Закона «О краевом, областном Совете…», что на наш взгляд и подтолкнуло Российскую Федерацию к его принятию.

В данном разделе предполагается сделать акцент на то, что такой нормативный правовой акт, как устав края, области, городов Москва и Санкт-Петербургу в форме предложенной Законом РФ «О краевом, областном Совете…», был первой попыткой урегулировать именно статус этих административных образований, выравнивая их в правах с автономными республиками в составе РФ (АССР) предоставив им право иметь такой документ.

Постановка вопроса вызвана тем, что, хотя после принятия Конституции РФ в 1993 г., горячих споров по этому вопросу сейчас нет, но отдельными авторами при исследовании истории уставного нормотворчества, отчёт начинается только с принятия Конституции РФ (1993 г.). При этом статус конституций (уставов) субъектов Федерации зачастую определяют, как конституирующий акт, «малые конституции» являющиеся учредительными документами.

В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете…» (ст. 4) в уставе края, области предлагалось закрепить схему управления краем, областью, конкретизировать структуру, функции и полномочия органов: представительного органа – Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.

Закон «О краевом, областном Совете…» предусматривал регистрацию уставов краёв и областей в течение месяца Президиумом Верховного Совета Российской Федерации. Закон устанавливал, что в регистрации устава может быть отказано в случае его несоответствия законам Российской Федерации. Отказ в регистрации устава края, области мог быть обжалован краевым, областным Советом в Конституционный Суд РФ.

После выхода Закона «О краевом, областном Совете…» практически все российские, в т.ч. и дальневосточные, края и области включились в эту работу.

Малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов, заслушав и обсудив информацию заместителя председателя Хабаровского краевого Совета народных депутатов Г. И. Лысенко «О концепции государственного Устава Хабаровского края», 19.02.1993 г. решил объявить конкурс на лучший устав края. В рабочую группу Г. И. Лысенко были введены представители от администрации края и депутаты краевого Совета Ю. В. Ефименко и В. М. Захарова. Устанавливалось рассмотреть информацию о ходе подготовки Устава на очередном заседании малого Совета в марте 1993 г. Малый Совет принял за основу представленный Г. И. Лысенко проект устава Хабаровского края и 06.05.1993 г. рекомендовал обсудить его на постоянных комиссиях краевого Совета.

Своеобразна и интересна история уставного нормотворчества в советское время и в г. Москве. Так в Постановлении Верховного Совета РФ от 15.04.1993 №4803—1, которым вводился в действие Закон РФ «О статусе столицы РФ» содержалось поручение Совету народных депутатов г. Москвы разработать проект устава г. Москвы в трёхмесячный срок с момента введения в действие вышеназванного закона. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 10.09.1993 №5707—1 было утверждено специальное положение о порядке согласования проекта устава г. Москвы, его изменений и дополнений с Верховным Советом РФ и Президентом РФ. Но, как и с другими региональными уставами, эта работа после известных событий конца 1993 г. была приостановлена. Работа по подготовке Устава активизировалась после принятия Конституции РФ 1993 г. Распоряжением мэра г. Москвы от 10.01.1994 г. №15РМ «О продолжении работы над проектом Устава г. Москвы был утверждён состав рабочей комиссии по подготовке Устава с предложением представить Правительству Москвы вариант устава к июлю 1994 г. Руководителем комиссии был назначен В. С. Шахновский – управляющий делам мэрии Москвы, заместителем А. В. Петров – заместитель Премьера Правительства Москвы (в 2006 г. стал первым награждённым почётным знаком Мосгордумы «За заслуги в развитии законодательства и парламентаризма», в том числе, и за активное участие в разработке устава города. Устав г. Москвы был принят Мосгордумой и подписан мэром г. Москвы 28.06.1995 г., вступил в силу 01.08.1995 г.

И если бы не известные события 1993 г., прервавшие эту работу, может быть, жители краёв и областей сегодня жили по этим уставам, внеся в них лишь изменения и дополнения, как это сделали со своими конституциями республики и отдельные российские регионы успевшие принять свои уставы, а в отдельных регионах работа над проектами советских уставов краёв и областей продолжалась до сформирования новых органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этой связи, хотелось бы выразить своё несогласие с несколько негативной исторической оценкой деятельности краевых и областных Советов народных депутатов по уставному нормотворчеству, данной в 1997 г. С. В. Нарутто. На наш взгляд, к исторической истине ближе вывод И. А. Умновой, утверждавшей, что опыт работы над проектами уставов краёв и областей в советский период позволил накопить солидный правовой материал в качестве исходной базы для разработки уставов после принятия новой Конституции РФ. По крайней мере, один из авторов данного пособия при работе над уставом края опыт советского уставного нормотворчества использовал. Причём не только Хабаровского края, но и многих других субъектов РФ, о чём красноречиво говорит экскурс в историю уставного нормотворчества в советский период.

К сожалению, в российских научных кругах нет желания акцентировать внимание на истории уставного нормотворчества в последние годы советской власти и даже просто упоминать об этом, в результате создаётся впечатление, что законодательными (представительными) органами, созданными после 1993 г., эта работа началась с «чистого листа».

Представляет интерес и история появления термина «Устав края (области)», которую в середине последнего десятилетия XX столетия начали рассматривать как юристы, так и историки, политологи. Так в своей работе «Устав области (края): первый опыт» И. А. Умнова, говоря о сути данного документа, отмечала, что по форме данные акты не имеют аналогов в русской истории и зарубежной практике.

В зарубежных федеративных государствах субъекты федерации в качестве основного закона принимают конституции. История знает уставы (хартии) местного самоуправления, статуты (законы) об автономных областях (в Италии, Испании), но нигде в мире субъекты федерации не принимают уставы. Но из приведённого выше краткого анализа Закона «О краевом, областном Совете…» видно, что по своему содержанию устав края, области больше напоминал устав территории местного само-управления, нежели конституцию. На наш взгляд, это можно объяснить тем, что:

во-первых, в тот период ещё не был завершён процесс эволюции краёв и областей до уровня равноправных субъектов в составе Российской Федерации;

во-вторых, краевые, областные органы власти оставались органами местного управления, поэтому проблему статуса территориально-административных единиц этот закон не решал.

Значит, в то время название документа «Устав края (области)» полностью соответствовало его содержанию.

В 1992 г. данный термин «плавно перекочевал» в Федеративный договор. В последующем разработчиками Конституции 1993 г. этот термин был автоматически перенесён из Закона РФ «О краевом, областном Совете…» и Федеративного договора в новую российскую Конституцию.

Сегодня, доминирующая позиция в академическом мире заключается в том, что по своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различны только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения их самостоятельности. Что касается республик, выросших из автономных областей (Республика Адыгея, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Хакасия), то они взяли термин «Конституция» по примеру бывших автономных республик.

Особенность в наименовании региональных основных нормативных правовых актов – уставов, считает И. А. Умнова, обусловлена и тем, что они не просто закрепляют самостоятельность края, области, как субъекта Федерации, но и отражают процесс их перехода из административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования на правах субъекта Федерации. В чем-то созвучны с этим и выводы, сделанные, в последующим, в исследовании дальневосточников Е. В. Буянова, Б. Г. Хачатуряна, кандидатских диссертациях Е. С. Никитиной И. А. Побережной, и ряда других.

Период разработки первых уставов (до 1993 г.) характеризуется тем, что в это время закладывались традиции становления государственности краёв и областей. Перед депутатами стояла задача определить «лицо» края, области, оформить его статус в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от «разбегания» вызванные сепаратистскими тенденциями республик в составе РФ и, в то же время, выровнять конституционно-правовое положение субъектов РФ.

В целом, можно сказать, что первый этап (советский) уставного нормотворчества краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга отличался смелым радикализмом в закреплении форм и содержания их государственности. С помощью собственных «основных законов» края, области, города Москва и Санкт-Петербург пытались решить проблему выравнивания в правах с республиками в составе РФ.

В то же время необходимо отметить, что в научной литературе этап советского уставного нормотворчества изучен плохо.