По поводу непреложности законов государственной жизни

Приложение № 2. Справка II. Связь местного самоуправления с конституционным строем в Западной Европе

Политическая история всей Западной Европы может служить довольно наглядным доказательством той тесной связи, которая существует между самоуправлением местным и самоуправлением центральным, т. е., иначе говоря, конституционным строем. Эта история довольно ясно показывает, что самоуправление местное не может существовать и правильно развиваться без центрального и, обратно, что последнее не может быть устойчивым и твердым без первого. Неразрывная связь этих двух частей одной и той же системы выражалась, конечно, не везде одинаково; государства живут и развиваются не по одному шаблону; поэтому к сознанию и установлению указанной связи они приходили также разными путями, но самая разнохарактерность, разносторонность путей только сильнее ее подчеркивают, еще более ясно указывают, что при всяких комбинациях и условиях самоуправление местное и центральное требуют известного взаимного соотношения.

Родиной парламентаризма и местного самоуправления справедливо считается Англия. Здесь города и общины отстояли свою самостоятельность, стали последовательно развивать свое самоуправление, и это последнее, в правильном ходе своего развития, привело к конституционному строю. Вся история управления Англии – это история последовательного развития начал самоуправления, сначала местного, потом государственного.

На континенте Европы всесословное самоуправление появляется только с конца прошлого столетия. В большинстве континентальных государств самостоятельность городов и общин была подавлена, и, по мере усиления королевской власти, все государственное управление было организовано здесь на началах самой строгой централизации. Правительственная администрация была, однако, весьма несовершенна, а об усовершенствовании ее, о приспособлении к прогрессирующим условиям жизни правительства мало заботились, что и привело в конце минувшего и в начале нынешнего столетий к катастрофе, к полному крушению «старого порядка».

Уже с половины прошлого века взгляды государственных деятелей и ученых Франции, сознававших недостатки ancien regime'a, стали обращаться к свободным учреждениям Англии, к ее selfgovernment'y и ее парламенту. Можно думать, что для них была даже ясна и связь между этими учреждениями; по крайней мере, в проекте Тюрго сознание этой связи уже весьма заметно. Можно затем положительно утверждать, что эту связь понимали и сознавали деятели национального собрания 1789 г., так как, провозглашая конституцию, они на самых широких началах организовывали и местное самоуправление. «Требуя представительной системы, знаменитые законодатели 1789 г. хорошо понимали, – говорит Реньо⁴¹³ – что она не может существовать без муниципального режима, который является ее основой». Но деятели великой французской революции не поняли, что народ, века проживший под опекой, нельзя сразу приучить к самоуправлению. Первые неудачные шаги на поприще местного самоуправления, страх пред консерватизмом сельского населения заставили их отказаться от местного самоуправления, создать парламент, опирающийся на бюрократию. Опора оказалась ненадежной, опыт неудачным. «Это не была даже амальгама, а сложение двух элементов, взаимно отталкивающихся»⁴¹⁴. Создался режим, который, по словам Лавеле, «каким бы названием его ни украшали, есть лишь абсолютизм, умеряемый периодическими революциями»⁴¹⁵. Уроки истории и ближайшее знакомство с учреждениями Англии скоро, однако, выяснили и ученым, и многим государственным деятелям Западной Европы необходимость единства в управлении для успеха и устойчивости последнего. Разными путями усвоило этот взгляд ныне и большинство правительств и поняло, по словам Феррана, что «эмансипация общин и провинций должна предшествовать или, по крайней мере, сопровождать эманципацию государства – конституционную систему»⁴¹⁶.

Одни усвоили это сознание путем тяжких испытаний: ввели конституцию без местного самоуправления (Франция, Испания), и конституционный режим оказался неустойчивым, дал самые отрицательные результаты. В других (Сардиния) само правительство, наученное опытом Франции, вводя конституцию, признало необходимым, как основу для нее, ввести и местное самоуправление; наконец, в третьих (Пруссия, Дания), где правительство, вводя местное самоуправление, думало им ограничиться, – это последнее само, в своем последовательном развитии, привело к конституции.

Из приведенных ниже данных, несмотря на их краткость и целый ряд пробелов, нельзя, казалось бы, не подметить, как постепенно в истории законодательства Западной Европы, и в особенности в сознании либеральных партий всех стран, выяснялась та истина, что местное самоуправление представляет фундамент конституции и школу представительных учреждений. Конституции всех почти стран, в особенности конституции новейшие, обращали и обращают внимание на организацию местного самоуправления; их дух и характер довольно ясно отражается на этом последнем. Если конституция имеет в виду обеспечить народу широкое участие в делах общегосударственного управления, она на широких началах организует и самоуправление местное; если, обратно, – клонится к абсолютизму, то стесняет местное самоуправление, усиливает правительственный элемент, проводит начала централизации. Из этого общего почти правила не составляет исключения и либеральная конституция Болгарии, данная по инициативе русского Правительства.

Вообще в политической истории Западной Европы довольно резкой чертой проходит то явление, что местное самоуправление возникает и развивается во время общегосударственного либерального движения, приходит в упадок во времена реакции и упрочивается с либеральной реформой государственного строя.

Англия. Излагать связь местного самоуправления с политической историей и политическим строем Англии значило бы написать историю британской конституции, корни которой лежат в глубокой старине. Пришлось бы последовательно проследить, как население Англии, приучаясь к самостоятельному отправлению правосудия и заведыванию хозяйственными и административными делами в старых англосаксонских ширах и бургах, позднее в городах и графствах, постепенно привыкло к самодеятельности и самоуправлению; как постепенно стало расширять свои права, распространять их на дела общегосударственные; как вступило засим в борьбу с королевской властью и достигло, наконец, самоуправления политического, которое покоится теперь на незыблемом фундаменте самоуправления местного. Изложение всей этой длинной истории, хотя бы в виде краткого извлечения из весьма известных трудов Стеббса, Галлама, Бокля, Гнейста и целого ряда менее знаменитых писателей английской и западноевропейской науки (Смита, Грина, Бидермана, Вотье и др.), слишком расширило бы рамки настоящей справки, да и по существу такое изложение едва ли необходимо, ибо в европейской науке общепризнана истина, что английская конституция развилась и выросла на почве местного самоуправления.

Историк этой конституции Стеббс в своем классическом труде следующим образом характеризует связь местного самоуправления Англии с ее конституционным строем: «Характерная особенность (great characteristic) английской конституционной системы, принцип ее роста, секрет ее устройства – есть постоянное развитие представительных учреждений от первой элементарной ступени, на которой они употреблялись в простейшей форме для местных дел, на ту ступень, на которой национальный парламент появляется как концентрация всего местного и провинциального устройства, как средоточие коллективной власти трех сословий государства». Самый процесс завершения местных учреждений национальным selfgovernment в лице парламента знаменитый историк характеризует следующими словами: «Это был период соединения, упрочения, постоянного совместного роста и нового развития, которое отличает процесс органической жизни от процесса простого механического сцепления, внутренний закон – от внешнего порядка»⁴¹⁷.

Англия, говорит Лоренц Штейн, имеет ядро своей конституции в органах самоуправления, которые, в свою очередь, образуют народное представительство. Английский парламент образовался из органов самоуправления – общин и корпораций, через выбор последних. Он был не только органом законодательства, но вместе с тем и верховного управления; он был органом самоуправления всего государства. Благодаря тому, что сам парламент, как правительство, вышел из органов самоуправления, в Англии, в отличие от континента, были принципиально немыслимы столкновения между органами самоуправления и правительством или попытки со стороны последнего вторгнуться в компетенцию первых⁴¹⁸.

«В Англии, – говорит Valframbert, – политическая свобода выросла под эгидой местных вольностей и так полно отождествилась с этими последними»⁴¹⁹.

Правда, записка Министра Внутренних Дел, безапелляционно отвергая взгляды Гнейста, категорически заявляет, что в истории Англии «невозможно подметить какой-либо связи между развитием местного самоуправления и развитием конституционного режима», но в сущности записка сама не отрицает означенной связи, ибо, хотя она и утверждает, что парламентский режим Англии вырос не на почве местного самоуправления, а на почве борьбы королевской власти с аристократией, но немедленно же вслед за сим признает, что при дальнейшем (после хартии 1215 г.) развитии парламентаризма английская аристократия в самоуправлении приобрела «точку опоры для борьбы с королевскою властью» (стр. 13).

Таким образом, записка по вопросу о связи selfgovernment'a с парламентом не согласна с вышеприведенными мнениями ученых не по вопросу о политическом значении selfgovernment'a, а лишь относительно самого происхождения хартии 1215 г., – кем создана она, усилиями ли аристократа или общинами. Но едва ли нужно повторять ту прописанную почти во всех учебниках истории истину, что борьба аристократии с королевскою властью была во всех государствах Западной Европы, но результат этой борьбы получился разный: в Англии, где аристократия нашла точку опоры в общинах, сказанная борьба привела к парламентаризму; в континентальной же Европе, где общины не отстояли своей самостоятельности, водворился абсолютизм,

«У нас бароны, – говорит Бокль, – будучи слишком слабы для борьбы с короною, принуждены были, ради собственной защиты, соединяться с народом. Спустя около ста лет после завоевания нашей страны норманны и саксы смешались, и обе партии соединились против короля для поддержания своих общих прав. Великая хартия, которую Иоанн должен был дать, заключала в себя, конечно, уступки в пользу аристократии, но главнейшие условия были в пользу «всех классов свободных людей». По прошествии полустолетия возникли новые раздоры; бароны опять соединились с народом, и снова произошли те же результаты – каждый раз условием и последствием этого оригинального союза было расширение народных привилегий. Точно таким же образом, когда граф Лейстерский поднял бунт против Генриха III, то нашел свою партию слишком слабою для борьбы с короною и потому обратился к народу; ему-то и обязана своим происхождением нижняя палата, так как он в 1264 г. подал первый пример призыва городов и местечек к выборам и сделал таким образом, что жители городов и местечек заняли свои места в том парламенте, который до тех пор состоял только из духовных и дворян»⁴²⁰.

«Общины, – говорит Valframbert, – убили феодализм во Франции и абсолютную королевскую власть в Англии»⁴²¹.

Франция. В дореволюционной Франции существовали генеральные чины и частные собрания провинций, но по мере усиления королевской власти собрания эти все более и более теряли значение, особенно со времен Ришелье, стремившегося к подавлению всех вообще Etats. При господстве старого порядка (ancien regime) все дело управления было сосредоточено в руках правительственной администрации на началах самой строгой централизации, при чем сама администрация была весьма несовершенна; злоупотребления и произвол интендантов и их подчиненных довели страну до полного истощения. С конца царствования Людовика XIV мысль о необходимости реформы местного управления все более и более стала занимать умы лучших людей Франции, но правительство мало заботилось об улучшении бюрократического строя; проекты же, которые стали появляться с возникновением революционного брожения, все почти, в той или другой форме, рекомендовали обращение к содействию общественных сил. К числу первых из них принадлежат проекты Фенелона и Мирабо, которые проектировали организацию провинциальных собраний с представительством по сословиям, но наиболее интересен проект министра Людовика XVI, знаменитого Тюрго. Как и авторы предыдущих проектов, Тюрго проектировал учреждение народного представительства в провинциях; по его предположению, во главе каждого округа каждой провинции должен был стоять совет из значительнейших поземельных владельцев, в заведовании которого должны были находиться важнейшие местные материальные интересы: раскладка и определение государственных повинностей, сооружение публичных зданий и дорог. Но Тюрго понимал, что на одном местном самоуправлении остановиться нельзя и что местное представительство неизбежно требует и представительства центрального. Поэтому, по проекту его, как связующая центр провинциальных собраний, предположена была палата из представителей от различных областей государства; она должна была иметь лишь совещательное значение, обсуждать и доводить до сведения правительства все местные интересы и требования⁴²². Но король и его приближенные, в свою очередь, понимали, что такая совещательная палата весьма скоро обратится в законодательную, и проект Тюрго не был принят, а 12 мая 1776 года и сам Тюрго оставил свой пост.

Весьма большое сходство с проектом Тюрго имел проект физиократа Трозна. Этот последний также проектировал учредить целую систему местного самоуправления, во главе которого должен был стоять центральный орган народного представительства – conseil national. Проект Трозна, подобно проекту Тюрго, довольно резко отличался от прежних проектов тем, что предлагал порвать всякую связь с прежним сословным строем и учреждал особую аристократию богатства или имущества (de la fortune). Проект Трозна также не был принят⁴²³. Между тем необходимость реформы местной администрации становилась все настоятельней, и Неккер сделал попытку осуществить проект Тюрго, но только в одной его части – учредить местное самоуправление без центрального представительства. Для первого опыта была выбрана провинция Berry, в которой и было образовано провинциальное собрание, но опыт оказался неудачен и вызвал нарекания с разных сторон. Одни обвиняли Неккера в подрыве монархической власти, другие, наоборот, находили реформу его недостаточной. В особенности же были недовольны интенданты, власть которых значительно ограничивалась. Между ними и выборными населения стали возникать несогласия, и хотя образованные Неккером собрания и продолжали существовать, но власть их была значительно ограничена, во многих отношениях подчинена постепенно власти интендантов, и деятельность собраний стала встречать на каждом шагу препятствия⁴²⁴. Но положение дела становилось все хуже и хуже, и скоро самому правительству пришлось уже провозгласить реформу местного управления, как необходимое и верное средство для предотвращения бедствий, грозящих государству. Созванным нотаблям министр Калонн представил проект реформы местного управления, заимствованный почти всецело у Тюрго, но нотабли отвергли проект и требовали сословного представительства, желая, чтобы духовенству и дворянству было отведено место, соответствующее их значению. Калонн подал в отставку; заменивший его Laurent de Villedeuil изменил проект в смысле требования нотаблей и таким путем способствовал изданию эдикта о провинциальных собраниях 15 мая 1787 г. В этих собраниях каждое сословие имело своих представителей, вотировавших поголовно; председательствование предоставлено было духовным лицам или представителям дворянства; собрание открывалось интендантом, власть которого была значительно сужена; за ним оставлено лишь охранение порядка, общая полиция и исполнение королевских указов. Он не участвовал даже в исполнении постановлений провинциальных собраний, что всецело возложено было на постоянную комиссию, избираемую собранием. На таких основаниях провинциальные собрания просуществовали два года.

Французская революция разом рассекла гордиев узел, уничтоживши в один день все сословия и сословные привилегии, а в том числе и привилегии в сфере местного управления. Связь с прошлым была порвана; провозглашены были новые идеи, а в числе этих идей – идея о всесословном самоуправлении, о тесной связи местного самоуправления, основанного на этом начале, с демократическим конституционным строем. Уже 29 сентября 1789 года от имени Comite de Constitution был представлен проект муниципальной и провинциальной организации, выработанный депутатом Туре. В этом проекте автор настоятельно советовал административную организацию связать с политической, путем постепенных выборов, предоставивши собраниям кантонов выбирать депутатов в собрания общин, собраниям общин – в собрания департаментов, наконец, этим последним – в национальное собрание. Нарушение конституции со стороны власти при подобной организации было бы возможно, по мнению Туре, только разрушением всего государства. Это мнение Туре было принято национальным собранием. Собрание основной своей задачей поставило уничтожение всех феодальных привилегий, как личных, так и корпоративных, уничтожение всего муниципального строя довоенной Франции. Декрет 14 декабря открывается постановлением, по которому все существующие в городах, бургах, приходах и общинах муниципальные учреждения уничтожаются. На расчищенной, таким образом, почве учредительному собранию предстояло строить новую систему управления. Для того, чтобы возводимое им здание конституции не осталось без фундамента, собранию, добивавшемуся самоуправления верховного на началах свободы и равенства, предстояло построить на новом всесословном начале самоуправление местное. Сознание этой необходимости, бесспорно, и было в среде его деятелей; оно ясно видно из постановлений названного декрета (№ 5 и cл.), в которых весьма определенно выражено решение организовать местное управление по системе всесословного самоуправления на самых широких основаниях. Принцип, который руководил учредительным собранием, был позднее сформулирован Дюпором в его докладе об уголовной юстиции (заседание 26 декабря 1790 г.): «Основное начало нашего правления состоит в том, что власть монарха не может касаться частных лиц иначе, как чрез посредство агентов, избранных народом». И действительно, это была совершенно верная формулировка работ учредительного собрания.

Вместо прежнего деления на провинции, вся Франция в административном отношении разделена была на департаменты, которые делились на дистрикты, а эти последние на кантоны; низшую административную единицу составляли общины. Администрация департаментов состояла из особого собрания выборных, в количестве 36, с выборным же президентом. Собрание разделялось на совет департамента и его правление (Directoire). Точно также и администрация округа (District) вручена была особому собранию, члены которого, в количестве 12, избирались гражданами дистрикта, и которое, подобно департаментскому собранию, распадалось на совет и директорию. Каждое низшее собрание должно было действовать под наблюдением высшего, а департаментская администрация была поставлена под надзор законодательного корпуса и короля, как главы нации и общей администрации всего королевства. В заведывание вновь созданных органов самоуправления переданы были дела прямо государственного характера; учредительное собрание не только установило выборные власти в отдельных муниципалитетах (селах и городах) и департаментах, заменивших старые провинции, но даже уничтожило совершенно и повсеместно какие бы то ни было правительственные должности, которые зависели от центральной власти; оно не только произвело административную децентрализацию, но превратило, так сказать, административные единицы в подобие самостоятельных республик.

Та же связь конституционного строя с местным самоуправлением была отмечена и в конституции 1793 г., которая под рубрикой «des corps administrative et municipaux» проектировала довольно стройную систему местного самоуправления. Общинный строй должен был состоять из низших собраний – муниципальных, посредствующих – дистриктных и высших, автономных единиц – департаментских, и все власти в этих административных единицах были не по назначению от правительства, а выборные.

В водовороте противоположных течений, среди разыгравшейся бури революции, попытки творцов обеих названных конституций организовать местное самоуправление не подучили надлежащего развития и осуществления. Причин тому было много: представление деятелей первой революции о народе, как нераздельном целом субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо, – представление, которое потребовало строгой централизации, замены королевского абсолютизма – абсолютизмом конвента; стремление политических партий, достигших власти, устранить возможное сопротивление своей политике на местах, а, главным образом, недоверие ко всякому проявлению местной самодеятельности, напоминавшей времена сословных «провинциальных чинов». Для недоверия этого были, впрочем, и серьезные причины. Совершенно непривыкшей к самоуправлению нации дано учредительным собранием слишком широкое самоуправление, которым на первых порах она не умела пользоваться. Широкое самоуправление сводилось к тому, что разрозненное и запуганное большинство подчинялось воле сплоченного и смелого меньшинства. Опасаясь консерватизма сельского населения, недоверия провинциям, проникнутым старыми традициями и духом сословий, конвент в значительной мере ограничил то право самоуправления, которое было назначено для них национальным собранием и составителями первой республиканской конституции. Конституция III-го года проводит уже идею Сиейса, отвергнутую учредительным собранием, – идею о том, что местные администрации должны быть агентами центральной власти. Этот принцип был формулирован Тибодо – одним из членов комитета, вырабатывавшего конституцию III года. Защищая постановление № 191 этой конституции, которым проектировалось учреждение правительственных комиссаров при местных администрациях, Тибодо сказал: «Провинциальные администрации могли принести свою долю пользы, когда дело шло об уменьшении влияния деспотического правительства, но при правительстве свободы – это бессмыслица (non sens)».

К числу главнейших нововведений конституции III года в области местного самоуправления нужно отнести учреждение должности правительственных комиссаров, которые должны были состоять при департаментских и муниципальных администрациях; сосредоточение муниципальной жизни в кантоне, отнятие у общин права обсуждения своих частных интересов, с сохранением за ними лишь обязанности исполнять в порядке подчиненности решения кантональной администрации, и, наконец, уничтожение специальных бюджетов каждого департамента, с соединением их в один общий. «Последняя мера с очевидностью доказывает, – говорит Феррон, – что, по мысли законодателей III года, ни за департаментом, ни за кантоном не было признано права на самостоятельную жизнь»⁴²⁵.

Таким образом, по конституции III года широкое право самоуправления провинций подверглось существенным ограничениям: но небезынтересен тот факт, что, стесняя самоуправление провинций, конвент счел необходимым расширить значение Парижской общины, на которую он опирался, и на широких началах управление.

Глава седьмая директориальной конституции также посвящена провинциальному управлению вообще и муниципальному в частности, и так как на этой конституции сильно уже отразился дух диктатуры, охватившей революционное движение, то тот же дух отразился и на организации муниципального строя.

В основу названной конституции (pluviose an VIII) была положена формула Редерера «Deliberer est le fait de plusieurs, administrer est le fait d'un seul». Соответственно этому принципу было реформировано и местное самоуправление. Развивая свою мысль, Редерер в докладе трибунату по проекту закона VIII года доказывал, что мэры и помощники их – не более как простые подчиненные агенты, подобно муниципальным агентам конституции III года, и что поэтому они сами по себе не образуют еще местной администрации. Мнение Редерера было принято. Правительственный элемент на местах был усилен, и вся власть управления сосредоточена в руках префектов, супрефектов и мэров, назначаемых центральною властью. За советами сохранено было только совещательное значение, да и сами члены их весьма скоро стали назначаться правительством.

Наряду с префектом и генеральными собраниями закон «pluviose an VIII» учреждает совет префектуры, члены которого назначаются главой государства и который, главным образом, служит судилищем для разрешения административных пререканий.

Директориальная конституция составляла лишь переходную фазу к Наполеоновскому режиму, а в силу этого то же самое следует сказать и о созданном ею муниципальном строе. Полное же развитие централизации и бюрократии в системе государственного правления Франции было результатом политики Наполеона, который едва ли может быть отнесен к сторонникам конституционного строя и который едва ли стремился к устройству местного управления на началах, согласных с этим строем.

Дальнейшая история Франции ясно показывает, насколько устойчивым оказался конституционный строй, в котором начала самоуправления применены были только к одной верховной власти и который не имел опоры в самоуправлении местном. Государственные люди Франции и представители ее науки (Villele, Fievee, de la Bourdonnaye, Барант, Анрион де Пансей, Токвиль и др.) скоро поняли и оценили значение местного самоуправления, как основы конституции.

Уже в 1815 г. Villele заявлял, что «с лишением департаментов и общин всякого действительного участия в ведении их дел уничтожен общественный дух, окончательно разъединена и деморализована нация; изолировали французов одних от других; уничтожили все связи между гражданами и правительством, наконец, подготовлен неизбежный переход к анархии, если правительство будет слабо, и к деспотизму, если оно будет сильно»⁴²⁶.

Вместе с реставрацией Бурбонов начинается ряд попыток реорганизации местного управления на началах самоуправления.

Инициатива этих попыток исходила от группы, известной под именем левого центра, и в особенности группы «доктринеров», вождями которой были Ройе-Коллар в палате депутатов и Броль в палате пэров. «Они, – говорит Торсое, – относились дружелюбно к монархии Бурбонов, признавая ее гарантией порядка, но только потому, что она, чрез посредство хартии, гарантировала также и свободу; они надеялись получить при этой монархии возможность постепенно, медленно воспитать страну, приучить ее к представительским учреждениям и установить в ней в конце концов хотя бы отчасти то самоуправление, которое было введено революцией слишком преждевременно и оказалось мертворожденным»⁴²⁷.

Уже в 1819 г. была образована комиссия по вопросу о реорганизации местных учреждений на началах самоуправления. Либеральная партия, особенно в лице Royer-Collard'a, настаивала, чтобы генеральные и муниципальные советы обсуждали все вопросы, касающиеся их местных интересов. Проект, выработанный комиссией, не был принят вследствие реакции, последовавшей за убийством герцога Беррийского. Последующее время было время далеко не либеральных веяний и, соответственно с этим, представленный в 1821 г. проект Villele'я был отвергнут. Причина этих неудач заключалась отчасти и в том, что в самой левой партии большинство все еще продолжало питать завещанный деятелями конвента страх к консерватизму сельского населения, видело в местном самоуправлении опасность возвращения к ancien regime'y Так, один из ораторов левой, de Canmartin, в заседании 15 июня 1821 г. прямо высказал, что предположенная организация (местное самоуправление) поведет к образованию провинциальной аристократии в ущерб власти короля. «Тогда они еще не поняли, – говорит по этому поводу Феррон, – что выборное начало, за которое стояла либеральная партия, в себе самом заключает лекарство против собственных недостатков, благодаря той реакции, которую оно по необходимости вызывает. Путем всеобщих выборов могло бы создаться могучее и энергичное общественное мнение, которое, приобретая навык в делах страны, могло бы послужить точкой опоры при создании действительного представительного правления. Они не поняли всей нелогичности и всего противоречия, которые заключает само по себе желание создать образ правления, купол которого парит в свободе, а основание опирается на произвол»⁴²⁸.

Ту же самую мысль выражает Ферран: «К несчастью, – говорит он, – реставрация предпочла, согласно совету Наполеона, сохранить «ложе», которое устроила конституция VIII года. Поэтому она ограничилась устройством конституционного механизма, изменением государственной организации и удержала в полной неприкосновенности организацию общины и департамента по закону 28 плювиоза VIII года, другими словами, административную централизацию… Начиная с 1814 года, благодаря парламентской системе, нация каждый день получала новые права и в то же самое время, благодаря административной централизации, она оставалась чуждой этих прав, неспособной к их отправлению»⁴²⁹.

Но сознание необходимости местного самоуправления для устойчивости конституционного строя все более и более укреплялось в умах выдающихся людей Франции и проникало в среду ее государственных деятелей. «В государственной хартии, – писал в 1821 г. Барант, – участие граждан допущено как основной принцип… в административном строе, напротив, нет представительства граждан… в этом есть нечто противоречащее и абсурдное, не могущее далее продолжаться. Должно произойти одно из двух: или политический строй установит гармонию между собой и администрацией, или административный извратит и обезобразит систему хартии»⁴³⁰. «Великое дело политического возрождения, – вторил ему Анрион де Пансей, – далеко еще не завершилось; нужно окружить хартию учреждениями, которые были бы заимствованы из ее природы и составляли бы с ней однородное целое, обеспечивая ее выполнение и гарантируя ее прочность»⁴³¹. Требования реформы местного управления на началах самоуправления весьма скоро появляются и в палате депутатов. Уже в 1828 г. палата, в своем ответе на тронную речь, высказала пожелание о восстановлении «муниципальных учреждений – памятника древних вольностей Франции, – дабы утвердить здание свободы на ее истинном фундаменте»⁴³². Последствием этого выраженного палатой пожелания было представление в 1829 г., в период примирительной политики министерства Мартиньяка, двух проектов организации генеральных и окружных советов, но проекты эти взяты были назад, так как парламентская комиссия высказалась за кантональные советы вместо окружных. Нельзя не отметить, что проекты эти консервативною партией встречены были уже далеко не дружелюбно. Граф Sallaberry называл их «первым актом восстановления французской революции»⁴³³.

С революцией 1830 г. попытки реформы местного управления на началах самоуправления получили более реальное осуществление. Уже декларация Гизо об основных началах новой конституции возвещала участие граждан в выборах городского и департаментского управлений⁴³⁴.

Сам Гизо прекрасно понимал, что главная причина неудачи реставрации заключалась не в революционных воспоминаниях, а в органической непрочности систему администрации. «Природное противоречие, – писал он, – велико между представительным правлением, учрежденным на основании хартии, и административным строем монархии, основанным Людовиком XIV и Наполеоном»⁴³⁵. Время суверенного господства централизации миновало, и необходимо предоставить гражданам такое же участие в заведовании местными делами, какое им предстояло в общегосударственном управлении⁴³⁶.

Согласно с деклараций и приведенными взглядами Гизо, и новая конституционная хартия 1830 г., как одну из существенных принадлежностей установляемого ею конституционного режима, поставила муниципальные и департаментские учреждения, основанные на выборной системе⁴³⁷. В № 69 этой хартии прямо выражено: «Будут устроены (il sera pourvu) посредством особых законов и в наискорейшем времени департаментские местные учреждения, основанные на избирательной системе». Во исполнение сего № в том же 1830 г. был внесен в палату и 23 марта 1831 г. обнародован закон о муниципальной организации. При обсуждении этого закона в палате, докладчик комиссии объяснял, что «муниципальные учреждения касаются самых дорогих и глубоких интересов страны», что от их совершенства зависит самая драгоценная из льгот – гражданская свобода; в предлагаемой же новой их организации, значительно расширяющей местное самоуправление, докладчик видел расширение «свободы политической».

Закон 23 марта 1831 года сохранил форму муниципальной организации VIII года, но он ввел в нее новый принцип – принцип избрания, который возводит муниципальных советников на степень представителей общины.

Оставалось создать закон не менее важный – тот, который должен был определить права и обязанности мэров и муниципальных советов.

В июле 1831 года была выбрана новая палата депутатов, и можно было надеяться, что она будет проникнута духом свободы. Но, говорит Феррон, всякая партия, достигающая власти, становится естественной защитницей централизации, которая, давая ей возможность оказывать давление на голоса избирателей, дает ей, вместе с тем, и громадную силу удержаться во главе правительства. В течение многих лет можно было видеть, как боролись с замечательной стойкостью различные министерства, дабы помешать палате проявить свой либеральный дух в законах о муниципальном и департаментском устройстве. «Без этого прискорбного вмешательства», – продолжает Феррон, – «мы имели бы на сорок лет раньше местные вольности, которые пришлось купить ценою нескольких революций».

Но, наконец, после семи лет оживленных прений, несмотря на противодействие правительства, удалось добиться муниципальной организации.

Правда, это было еще далеко не все; закон 1837 г. не расширил тесных рамок власти общины, но он сделал важный шаг вперед, и «вопреки убеждению, существовавшему в течение двух столетий, он признал, что община не есть создание государства, а имеет собственную самостоятельную жизнь»⁴³⁸.

Революция 1848 года дала новый толчок к развитию начал самоуправления в системе местного управления Франции. Закон 3 июля 1848 г. ввел всеобщую подачу голосов для избрания членов генеральных советов и, вместе с тем, расширил компетенцию этих советов, давая им право постановлять окончательные решения относительно некоторых вопросов местного самоуправления. Обнародованная вслед за тем конституция 1848 г. подтвердила основные начала местного управления, установленные указанным законом⁴³⁹. Но и этот закон далеко не удовлетворил либеральную партию. Так, депутат Raudot представил законодательному собранию проект, в котором предлагал оставить за префектами лишь функции политического характера, а все управление местными департаментскими делами вручить лицу, избираемому генеральным советом.

Законодательное собрание 1851 года назначило комиссию для выработки конституции. В комиссии этой вопрос о связи местного самоуправления с конституционным строем государства был поставлен весьма определенно. Ход прений, происходивших в комиссии, прекрасно изложен в мемуарах Токвиля, который был членом этой комиссии. Прения эти весьма характерны, и из них не лишне привести небольшую выдержку: «Ламеннэ, – говорит Токвиль, – предположил начать с урегулирования положения общин… он стал с большой энергией доказывать, что та республика, в которой граждане не умеют и не привыкли управляться сами собою, есть такое чудовище, которое не может жить. По этому поводу прения оживились: Барро, несмотря на свои туманные идеи всегда ясно сознававший необходимость провинциального самоуправления, стал горячо поддерживать Ламеннэ; то же сделал и я. Нашими противниками были Марраст и Вивьен. Этот последний, натурально, вступался за централизацию, потому что руководство административными делами было его профессией; его побуждали к этому и его врожденные наклонности. У него было все, что нужно для искусного юриста и для превосходного комментатора, но у него не было ничего, что необходимо для законодателя и для государственного человека. На этот раз он воспламенился при виде опасности, угрожавшей тем государственным учреждениям, которые были для него так дороги; он до такой степени увлекся, что стал утверждать, будто республика не только не должна ограничивать централизацию, но даже должна усилить ее. Можно было бы подумать, что именно с этой точки зрения он одобрял февральскую революцию. Что же касается Марраста – он принадлежит к дюжинному разряду тех французских революционеров, которые всегда разумели под народной свободой деспотизм, которым пользуются от имени народа. Поэтому меня нисколько не удивило это внезапно возникшее единомыслие между Вивьеном и Маррастом. Я привык к явлениям этого рода и уже давно замечал, что только посредством нападений на централизацию управления не в ее практическом применении, а в ее принципе, можно восстановить единомыслие между консерваторами и радикалами. Тогда и те и другие непременно восстанут против нас»⁴⁴⁰.

В рассматриваемом вопросе весьма интересен также доклад Одилона-Барро о кантональных советах, представленный им в комиссию для выработки общего сводного закона о внутренней администрации. Чтобы характеризовать общую мысль этого доклада, достаточно привести следующую выдержку из сочинения его автора «De la decentralisation et de ses effects: «Оставим, – говорит он, – абсолютной власти присущую ей централизацию; то и другое вполне гармонируют и взаимно необходимы; нам же пора перестать стараться примирить столь глубоко непримиримое, как свобода и централизация»⁴⁴¹.

Осуществлению подобных либеральных стремлений помешал, однако, переворот 2 декабря 1852 г. С возникновением второй империи конституционный режим подвергся значительным ограничениям, и эти ограничения отразились и на местном управлении, сокращением в нем начал самоуправления и усилением власти префектов.

Но как только пало императорское правительство, и конституционное начало взяло верх, так немедленно вновь стал на очередь вопрос о реформе местного самоуправления. «Одним из лозунгов новых выборов в 1871 году, – говорит Leroy-Beaulieu, – служила децентрализация. Теперь уже не политики только или писатели высшего полета, вроде Токвиля, Брольи, Лабулэ, принялись за дело введения самоуправления; теперь за низвержение административного ига взялись наиболее практические, наиболее осторожные люди: земледельцы и промышленники»⁴⁴². И действительно, требования местного самоуправления в видах устойчивости конституционного строя все громче и громче стали раздаваться во французском обществе. «Централизация местных учреждений, – писал Ferrand, – совместна лишь с абсолютной монархией, применение же этой системы при парламентской форме правления приводит к извращению и разрушению этой формы. Без децентрализации местных учреждений конституционная монархия и республика беспочвенны и быстро вырождаются в абсолютную форму правления». «Противоречие между дном и поверхностью будет существовать у нас до тех пор, пока в департаментах и общинах не будет существовать конституционный режим в той же мере, в какой осуществлен он в правлении верховном; административная децентрализация одна лишь в состоянии восполнить существующий в нашем государственном устройстве пробел, а потому требование ее ныне более, чем своевременно»⁴⁴³.

Не ошибались относительно значения для Франции самоуправления и стоящие вне борьбы и страстей французских политических партий иностранные ученые. «Без самоуправления, как основы, конституция делается призраком, – писал проф. Tellkampf, – где нет этой основы, как до сих пор (в 1872 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря: там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, – она стойко выдержала все невзгоды»⁴⁴⁴.

Уступая настоятельным требованиям общества, Правительство, во главе которого стоял в то время горячий сторонник административной централизации Тьер, уже в 1871 г. внесло закон, по которому отказывалось от права назначения мэров, сохраняя, впрочем, за собою это право в отношении больших городов и крупных административных центров. Последнее ограничение было установлено по требованию Тьера, который, как говорит Leroy-Beaulieu, вырвал его у национального собрания путем личного вмешательства в прения и угрозой отказаться от своей должности. Тем не менее, движение в пользу местного самоуправления продолжалось, и последующими законами 1876, 1882 и 1884 гг. это последнее было установлено на более широких началах. При обсуждении в палате первого из указанных законов докладчик Вадингтон ставил проектируемый закон в прямую связь с конституцией, доказывал необходимость «основать на всех ступенях правительство на ней самой».

Таким образом, как видно из изложенного, политическая история Франции не только не опровергает тесной связи местного самоуправления с конституционным режимом, но наоборот, вполне подтверждает наличность этой связи.

«Франция проходила через XIX столетие, создавая себе конституцию»⁴⁴⁵; вместе с этой последней то развивалось, то подавлялось и местное самоуправление. Почти все конституции этой страны обращали самое серьезное внимание на организацию местного управления, в нем искали себе надлежащей опоры, и потому на нем лучше всего отражался их характер: если конституция имела в виду широкое развитие начал самоуправления в области правления верховного, она стремилась, соответственно с этим, организовать и управление местное; если же по существу своему она лишь заменяла суверенитет короля суверенитетом народа, как отвлеченного целого, или клонилась к диктатуре и абсолютизму, – то усиливала централизацию и бюрократию и ограничивала самостоятельную деятельность общества в сфере местного управления.

Один из публицистов Франции прекрасно характеризует это отношение ее Правительств к администрации вообще и к самоуправлению в частности: «каждое Правительство», говорит он, «пользовалось администрацией, чтобы заставить предпочитать собственную систему и дать общественным служебным силам направление, согласное с его собственными видами. Империя организовала Францию в видах утверждения военной диктатуры, реставрация пыталась возвратиться к прошлому».

Германия. С конца XVI века сословное самоуправление, существовавшее в большинстве немецких государств, постепенно по мере усиления королевской власти все более и более утрачивало свое значение. По словам Маурера, даже городские магистраты перестали быть общественными органами, а скорее являлись слугами правительства, чаще даже простыми государственными чиновниками; они находились под строжайшей административной опекой и без согласия органов администрации не могли постановить или выполнить даже самого незначительного решения. Самое выборное начало утратило в них почти всякое значение, и весьма часто места бургомистров и членов ратуш, особенно в Пруссии, служили Правительству для призрения престарелых инвалидов – фельдфебелей, унтер-офицеров или даже камердинеров⁴⁴⁶. Таким образом, в Германии к концу XVIII века при полном господстве королевского абсолютизма самоуправление, как в центральном, так и в местном управлении, отсутствовало почти совершенно.

Новую эпоху в политической в истории Германии создала французская революция; «она дала толчок к оживлению вновь общинных учреждений и новому законодательству»⁴⁴⁷. Французское национальное собрание 1789 г., реформируя местное управление на началах самоуправления, совершенно порвало всякую связь с сословным прошлым, ввело новое всесословное начало. Под влиянием этих идей французской революции и в Германии начинается совершенно новая законодательная эра⁴⁴⁸.

В Пруссии, которая является представительницею наиболее передовых течений в германской жизни и которая в начале нынешнего столетия, а затем во второй его половине была душою реформ по местному самоуправлению, возникновение идей о самоуправлении относится к тому же времени, как и возникновение идей о введении конституционного режима. Как то, так и другое проявилось со времени Иенского погрома. Точно так же, как в России после Крымской кампании, в Пруссии после Тильзитского мира в обществе и в правительственных сферах возникло недоверие к старому строю и порядкам, создалось убеждение, говорит проф. Борнгак⁴⁴⁹ «что истинная сила государства покоится на участии в управлении всех жизнеспособных слоев населения», и для выполнения этой программы, которая должна была развиваться в трех последовательных стадиях, был призван Штейн. Первая стадия заключалась в освобождении крестьян (9 октября 1807 г.), уничтожении сословного деления общества⁴⁵⁰, вторая – в призвании на службу государству сил нации через организацию самоуправления в городах и провинциях⁴⁵¹ и, наконец, третья, которая должна была явиться венцом здания, – в учреждении национального представительства⁴⁵². Этот план в начале текущего столетия получил осуществление лишь частью. Старый порядок не был сокрушен сразу, и то новое, что было введено в жизнь Прусского государства Штейном и преемником его Гарденбергом, не было еще настолько сильно, чтобы избавить страну от возможности весьма сильной и весьма успешной реакции со стороны консервативных элементов общества. Этот результат нужно помнить, знакомясь с историей Пруссии в эпоху реставрации⁴⁵³.

Для более полного уяснения связи конституционного строя Пруссии с реформами Штейна по местному самоуправлению, необходимо сказать несколько слов о сущности этих реформ и о взглядах на них самого Штейна. Штейн считал, что одна из главных причин того печального положения, которое привело Пруссию к Иенскому погрому, заключалась в недостатках системы управления, в нецелесообразности бюрократического режима. По его словам, эта система только подавляла свободное проявление деятельности личности и общественных сил и потому обрекала народ на вечное пребывание в состоянии детства, из коего нация и не могла никогда выйти, благодаря постоянной опеке беспокойного и во все вмешивающего правительства. Еще до катастрофы, постигшей Пруссию при Иене, Штейн обратился к королю с запискою, в которой указывал на необходимость реформы всего государственного строя. «Пруссия, – писал он в этой записке, – не имеет государственного устройства, так как высшая власть не разделена в ней между главою и народными представителями». Вскоре после заключения Тильзитского мира, Штейн подал королю вторую записку, в которой, повторяя свое прежнее мнение о необходимости реформы центрального правительства, доказывает, что заведование местными делами следует отдать в руки местных же выборных представителей населения, подобно тому, как это делается в Англии⁴⁵⁴ и что не мешало бы включить таких выборных и в областные правления, состоявшие из одних чиновников. Штейн указывал далее на то, что участие населения в заведовании местными делами отразилось бы благотворно на развитии общественного духа и содействовало бы установлению солидарности между обществом и правительством⁴⁵⁵. На основаниях, изложенных в этой записке, Штейн осенью того же года выработал план центральных и местных учреждений, которому в целом, однако, не суждено было осуществиться. Штейн проектировал целую цепь либеральных учреждений самоуправления общинного, уездного, провинциального и, наконец, государственного представительства, которое, по мнению его, должно было состоять из делегации провинциальных сеймов, хотя иметь только совещательное значение⁴⁵⁶ оно должно было дать возможность Правительству пользоваться опытностью и влиянием представителей без малейшего ущерба для той самостоятельности, какою и раньше обладало центральное правительство⁴⁵⁷. Вообще Штейн относился к абсолютизму почти так же, как Тюрго, который, удерживая неограниченную власть короля, стремился обновить французское правительство при помощи общественных сил.

Из предначертанного плана самому Штейну удалось совершить весьма немногое – им проведено было только городовое положение 1808 г. Города, по этому положению, получили самоуправление; гражданам дано было право избирать должностных лиц, заведовавших, под высшим надзором государства, городским хозяйством и разными общинными делами, именно благотворительностью, школами и даже до известной степени полицией. Но несмотря на то, что из общего плана реформ Штейна было осуществлено весьма немногое, и это немногое имело громадное значение для всей последующей истории Пруссии, точнее для последующего изменения ее государственного строя. «Штейновское городское устройство, – говорит проф. Treitschke, – стало исходною точкою немецкого самоуправления. На него опирались все новейшие общинные законы, которые в течение двух поколений, пока парламентаризм был еще незрел и не завершен, образовали самую прочную, наилучше обеспеченную часть немецкой народной свободы… Реформам Штейна обязаны мы тем, что немецкое конституционное государство стоит теперь на твердой почве»⁴⁵⁸. Из той же книги Трейчке видно, что относительно политического значения сказанных реформ не ошибались ни друзья их, ни противники; первые видели в них залог будущего конституционного строя, вторые – начало конца для самодержавной монархии. Последующий ход исторических событий вполне подтвердил ожидания тех и других. Прусское королевство, постепенно расширяя самоуправление местное, пришло в конечном результате к конституции 1848 г., пришло не сразу, правда, – с колебаниями в то и другую сторону.

После удаления Штейна некоторое время заведовал делами лишенный всякой инициативы и нерешительный барон Альтенштейн, но затем в октябре 1810 г. призван был к управлению Гарденберг. Новый министр взялся снова за оставленное дело реформ, но, как и Штейн, он встретил сильное сопротивление со стороны консервативной партии, и в результате получилось то, что общая реформа оказалась половинчатой и незаконченной. В противоположность Штейну, Гарденберг считал, что реформу государственного строя надо начинать не с реформ местного управления на началах самоуправления, а с учреждения общегосударственного представительства. Под его влиянием Фридрих Вильгельм III в эдикте 27 октября 1810 г., обещал стране дать провинциальное и национальное представительство («eine zwekmassig eingerichtete Reprasentation der Nation sowohl in den Provinzen als fur das Ganze»).

Хотя сам Гарденберг и увлекался административными реформами Наполеона I, но, несомненно, он ясно понимал тесную связь местного самоуправления с конституционным строем; по крайней мере, при составлении в 1815 г. проекта конституции, он уже прямо ставил эту последнюю в тесную связь с местным самоуправлением. Проект Гарденберга, как известно, был весьма близок к идеям Штейна – им предполагались выборные собрания уездные, провинциальные и общегосударственные. «Лучший фундамент конституции», писал Гарденберг в этом проекте, «есть целесообразное муниципальное и общинное устройство»⁴⁵⁹.

Проект Гарденберга не получил осуществления, но в деле реорганизации местного управления на началах самоуправления был сделан значительный шаг вперед, именно: округа были признаны территориальными союзами, представительство которых являлось в виде Kreistag'a, в состав коего, наряду с дворянами-землевладельцами, вошли, хотя и в крайне незначительном числе, представители городов и сельских общин. Перемена в политических течениях задержала введение конституционного режима, и, параллельно с этим, в области уездного и провинциального устройства замечается усиление коронного элемента, окружные же собрания остаются чисто совещательными органами, все значение которых сводится к представлению кандидатов на должность ландрата. В 1823 г., вместо обещанного манифестом 1815 г. общего представительства королевства, правительство решило ограничиться учреждением провинциальных собраний «земских чинов» (Landstande). Полномочия последних сводились к выражению мнений о законах, касавшихся их провинций, и к урегулированию общинных дел (дорожного, общественного призрения).

Но, тем не менее, эти скромные собрания весьма скоро стали заявлять ходатайства об их объединении, о даровании всеобщего представительства. Уже в 1840 г. ландтаг прусской провинции при принесении присяги королю Фридриху Вильгельму IV обратился с петицией, в которой высказывал просьбу о даровании конституции. На эту просьбу ландтага король отвечал, что его отец, оставив в стороне идею о так называемом народном представительстве, решился идти по пути, более соответствующему духу немецкой нации, и потому даровал всем частям своей монархии провинциальное представительство, и что сам он, принимавший участие в выработке этих учреждений, будет заботиться о дальнейшем их развитии. Эти слова возбудили в обществе большие надежды, но вслед за тем появился кабинетский приказ, в котором опровергалось распространившееся мнение, будто король изъявил согласие дать Пруссии конституцию в духе обещаний 1815 г. Этот приказ не остановил, однако, либерального движения. Общественное мнение сосредоточило все свое внимание на провинциальных собраниях, и в целом ряде петиций и адресов их убеждали подействовать на правительство в либеральном духе и побудить его пойти навстречу народным желаниям. Правительству пришлось уступить конституционным течениям и обещать развить провинциальные собрания, настойчиво просившие короля «обеспечить своему народу народное представительство». Приказом 21 июня 1842 года был созван комитет из земских чинов, состоявший из 12 делегатов от каждого из провинциальных ландтагов, для согласования мнений отдельных сеймов о разных вопросах. Эта уступка никого не удовлетворила, и, как в провинциальных сеймах, так и на общем их съезде немедленно же обнаружилась оппозиция. Хотя членам соединенного сейма и напоминалось, что они не должны смотреть на себя, как на представителей изменчивого общественного мнения и модных доктрин, но уже в 1847 году пришлось дать дальнейшую уступку этим доктринам и учредить соединенный ландтаг.

Последний не был еще парламентом в полном смысле этого слова, он был только совещательным о законах учреждением⁴⁶⁰ но он, несомненно, был и последним шагом по пути к полному подчинению государственного строя Пруссии конституционному началу. Хотя король в тронной речи 17 апреля 1847 года и заявлял, что никакой силе на земле не удастся заменить естественное отношение между государем и народом отношением условным и конституционным, но попытки ландтага расширить свои полномочия проявились немедленно по его созвании; первая из них была сделана в очень почтительной форме. Собрание вотировало благодарственный адрес королю, но заявило при этом 484 голосами против 107, что оно «сохраняет за собой право сословий, т. е. право на народное представительство, обещанное в 1815 г.». Вслед за сим начался полный конфликт с народными представителями. Правительство просило гарантировать железнодорожный заем – ландтаг отказал. Ландтаг вотировал петицию с требованием свободы печати и контроля бюджета – король отказал. Ландтаг разошелся, ничего не добившись, но и ни на что не согласившись. В следующем 1848 г. вспыхнула революция, и последовало провозглашение конституции.

Конституция 5 декабря 1848 г. прямо ставила местное самоуправление в связь с новым, установляемым ею режимом: № 104 этой конституции поручает местную администрацию выборным советам. Это постановление конституции 1848 года было повторено и в № 105 девятой главы конституции 31 января 1850 г., в коем излагаются те начала, на которых имело быть построено местное самоуправление. Постановления этих №№ обеих конституций в достаточной мере свидетельствуют, что обе они признавали существенно необходимым, как фундамент для себя, реформу местного управления на началах самоуправления.

На основных началах, указанных конституциями 1848 и 1850 гг., были выработаны палатами и получили 11 марта 1850 г. королевскую санкцию: закон о городском устройстве (Die Gemeinde-Ordnung fur die preussischen Staaten) и стоящий с ним в самой тесной и непосредственной связи закон об устройстве провинциальном (Kreis-Ordnung u. Provinzial-Ordning). Законы эти имели целью «органически объединить все силы самоуправления, завершить, так сказать, результат реформ Штейна и дать твердую основу только что установившемуся конституционному строю правления; но вслед за тем в Пруссии, как известно, наступила реакция против революции 1848 г.

Указанные только что изданные законы, очевидно, не отвечали новому течению и поэтому, по соглашению правительства с палатою господ, были оставлены без применения; но вопрос о довершении реформ по местному самоуправлению далеко не замер. В последующей борьбе правительства с либеральной партией он всегда стоял на знамени этой последней, в частности, он вошел в программу образовавшейся в 1861 г. партии прогрессистов. Борьба правительства против либеральных течений шла параллельно с борьбою его и против выборных муниципалитетов: правительство отказывало в утверждении избранных кандидатов, назначая на их места своих чиновников; палата и города, со своей стороны, протестовали. Первая вотировала адресы, которые король отказывался принимать, вторые представляли петиции, на которые министерство отвечало наложением штрафов; города созывали народные собрания, Правительство их запрещало, и т. д.⁴⁶¹ «С введением конституции, – говорит проф. Шульце, – неустроенное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами… Так что, если желали уничтожить несомненный диссонанс в прусском государственном устройстве, то не оставалось никакого другого пути, как распространить конституционный принцип из государственного устройства на государственное управление, из центра на периферию, т. е. народ, – который уже был призван через своих представителей к участию в центре в важнейших функциях государственной власти, в особенности в законодательстве, – также приобщить в организованной форме к приведению в исполнение законов»⁴⁶².

Войны за объединение Германии и франко-прусская отвлекли внимание правительства и общества от дел внутреннего управления. Но, вслед за окончанием военных действий, вопрос о реформе местного самоуправления немедленно выдвигается вперед, а в 1872 г., во время наибольшего сближения правительства с либеральною партией, означенная реформа становится совершившимся фактом в законе 25 марта 1872 г.⁴⁶³

При обсуждении в рейхстаге закон этот, несомненно, рассматривался как прямое следствие введенного в стране в 1848 году конституционного режима. Докладчик парламентской комиссии доктор Фриденталь, разъясняя рейхстагу значение предлагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения: «Прежде всего, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют местно-окружным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что наши административные учреждения выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями этого государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели у себя конституционные учреждения почти без предварительной подготовки, эти внутренние орудия абсолютного государства остались, да во многом остаются нетронутыми и теперь. Отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие, так сказать, между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства; фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, – это также факт, для всех бесспорный». «Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачей – дать нашим административным установлениям устройство, соответствующее духу нашего конституционного государства»⁴⁶⁴.

Вслед за законом 13 декабря 1872 г. последовал ряд законов в том же направлении и переустройство местного управления, на согласных с конституционным режимом началах самоуправления, двинулось вперед быстрыми шагами⁴⁶⁵.

Что же касается остальных германских государств, то здесь, в отличие от Пруссии, введение местного самоуправления, как это указывает проф. Blodig⁴⁶⁶ отмечая эту связь между местным самоуправлением и конституционным режимом, находит ее вполне понятной, так как «свободное самоуправление городских и сельских общин представляет собой естественную основу конституционного государственного устройства».

Австро-Венгрия. Великая французская революция не оказала значительного влияния на реформу внутреннего строя Австро-Венгрии; организация ее управления осталась в том же виде, как и до революции. Император Франц I страшился реформ, сравнивая свою Империю со старым домом, готовым рухнуть при первой попытке ремонтировать его. Все управление было централизовано, находилось в самом несовершенном виде, отличалось крайним формализмом и медленностью, а правительство, со своей стороны, не принимало никаких мер к его упорядочению. Местное управление в Австрийских землях находилось, с одной стороны, в руках правительственных чиновников, с другой, в руках провинциальных собраний, на обязанности которых лежали раскладка податей и набор рекрутов. Эти старые сословные собрания в сущности не имели никакого значения, состояли почти исключительно из дворян и созывались только для того, чтобы выслушивать и одобрять предположения Правительства о налогах. Указом, которым вводились они в Галиции, предписывалось даже местным правительственным властям, «избегать всего, что могло бы навести их на мысль, что налоги зависят от их согласия».

Вообще вся политика австрийского правительства, достигшая кульминационной точки в министерстве Меттерниха, клонилась к укреплению абсолютизма, с проведением самой строгой централизации в управлении. Только в одной Венгрии уцелели представительные учреждения, и там-то выступила во всей своей силе оппозицмя⁴⁶⁷.

Венгрия на континенте Европы является классическою страною самоуправления. Ее самоуправление государственное, как и в Англии, развивалось на почве самоуправления местного. Ее Magna Charte только на 7 лет моложе английской. Навязанная королям еще в Средние века венгерская конституция устанавливала центральное собрание – сейм для управления королевством в согласии с королем, и 55 местных собраний для управления провинциями – комитаты. Эта организация имела полное сходство с парламентом и советами графств в Англии. Все усилия правительства водворить абсолютизм в Венгрии разбивались здесь о сопротивление органов самоуправления. Правительство могло только временно упразднить сейм, но оказалось не в силах преодолеть сопротивление комитатских собраний, которые выступали с требованиями о восстановлении сейма. «Если Венгрия, – говорит проф. Лавеле, – защищала свою свободу в течение трех столетий с героизмом, который никем не был превзойден, то это потому, что все свободные люди ее применяли эту свободу в своих провинциальных учреждениях и сознали поэтому все преимущества такого порядка. Венское правительство с неослабным трудом пыталось ограничить права комитатов и обуздать стремления последних к оппозиции, но это ему удалось лишь после 1850 г., когда оно получило право приостанавливать их собрания и назначать королевских сборщиков податей»⁴⁶⁸.

Эта борьба правительства с комитатами является весьма поучительным примером того, насколько бессильным является центральное правительство, когда оно не имеет твердой опоры в своей местной администрации, когда при абсолютном режиме последняя организована на началах народного представительства.

С 1812 года правительство перестало созывать венгерский сейм, но за отсутствием сейма защиту конституции против абсолютизма взяли на себя комитатские собрания. Когда Правительство в 1815 г. обратилось непосредственно к ним с требованием о взимании податей и наборе рекрутов, комитаты постановили, что они могут действовать только после соответствующего голосования сейма, и запретили чиновникам производить набор. Император отменил эти постановления, как нарушающие его королевская права. На этот раз комитаты уступили. Но после 1820 г., когда правительство приказало представить рекрутов и уплатить подати звонкой монетой (вместо бумажных денег), комитаты еще раз отказали и потребовали созыва сейма.

Правительство послало администраторов и комиссаров для раскладки поземельного налога и солдат для его взимания. Должностные лица комитатов оказали только пассивное сопротивление: они перестали исполнять свои должностные обязанности, но королевские комиссары, не найдя ни протоколов, ни печатей, ни ключей от архивов, не могли взимать податей за отсутствием необходимых сведений. В конце концов император вынужден был уступить; под предлогом коронования своей супруги в Венгрии он созвал в 1825 году сейм в Пресбурге.

После 1830 г. в Венгрии началось политическое движение. Либеральная партия стала усиленно агитировать в комитатских собраниях о реорганизации управления на всесословном начале. Земские чины, созванные на сейм в 1834 г., вступили в открытую борьбу с правительством: они отказались признать членов gubernium, как лиц назначенных, а не выбранных, объявили себя ответственными пред своими избирателями и приказали литографировать протоколы своих заседаний, вопреки запрещению опубликовывать их. Правительство приказало распустить «земские чины» и ввело военное управление.

Это либеральное движение в Венгрии, закончившееся революцией 1848 г., совпало с волнениями в самой Австрии. Хотя это революционное движение было подавлено, но под влиянием его правительство обнародовало либеральную общеимперскую конституцию, помеченную 4 марта 1849 г., а вслед за тем 17 марта обнародован был и общинный устав, статья 1-я которого гласила: «Основание свободного государства есть свободная община». Но так как двор, дворянство, офицерство, духовенство требовали от министерства, чтобы оно «положило конец игре в парламентаризм», то конституция оставлена была без применения, и 31 декабря 1851 г. императорский указ объявил ее отмененной «во имя единства империи и монархического принципа». Управление было организовано на началах централизации, и провинциальные учреждения для заведования местными делами были оставлены только в некоторых германских и славянских областях. «Это показывает, – замечает по этому поводу проф. Торсое, – что не все части империи находились в одинаковом положении; одни пользовались милостями, других боялись»⁴⁶⁹.

В Венгрии правительство объявило, что нация, начав восстание, тем самым лишила себя своей прежней конституции и должна подчиниться общей конституции 4 марта 1849 г. На деле же оно не считалось ни с той, ни с другой и ввело режим абсолютизма и централизации. Все области, принадлежавшие к королевству, – Трансильвания, Хорватия, Сербская провинция – были отделены и получили самостоятельное административное устройство; само королевство было разделено на 5 губерний. Не было более ни сейма, ни королевских собраний. Венгрия управлялась чиновниками, присланными из Вены, – немцами и еще больше чехами.

Централизованный абсолютный строй просуществовал до 1859 г. После неудачной итальянской войны Правительство, испытывавшее сильные финансовые затруднения, решило обратиться к содействию общественных сил. Император заявил, что он имеет в виду дать право представительства отдельным областям монархии, пока же патентом 5 марта 1860 г. он созвал «усиленный» государственный совет, составленный из наличных членов государственного совета, нескольких сановников и 38 именитых граждан от разных частей страны. Этот совет должен был играть роль лишь совещательного учреждения без права даже законодательного почина. Венгрии было обещано восстановление комитатских собраний. В этих мерах и обещаниях Правительства общество видело первый шаг к введению конституционного образа правления, и либеральное движение усилилось. «В Венгрии вновь воскресшие комитаты, – замечает историк венгерской конституции Радо-Ротфельд, – не чувствовали себя обязанными благодарностью, свою деятельность они тем открыли, что торжественно объявили, что они не желают вступать в сношения с фактически функционирующими, но незаконными центральными органами наместничества и придворной канцелярии. От всех комитатских собраний приходили настоятельные требования созвать немедленно рейхстаг, так как изданное приказание о взимании налогов и наборе рекрутов незаконно и потому не может быть исполнено»⁴⁷⁰. Комитаты выбрали на все должности лиц, осужденных на смерть в 1849 г. Правительство посылало циркуляры, но комитаты откладывали их в сторону, «с соблюдением должного уважения». Император изъявил свое неудовольствие и пригрозил более не созывать сейма, комитаты на это ответили адресом, требовавшим полного восстановления законов 1848 г. и полной амнистии участников восстания. Правительству, находившемуся в затруднительном финансовом и политическом положении, пришлось уступить и ввести конституцию в 1861 г. «Конституция 26 февраля 1861 года», замечает Ferrand, «вдохновленная Шмерлингом, а равно серия органических законов, хорошо составленных, начали уже восстанавливать доверие и спокойствие, когда 7 июля 1866 г. битва при Садовой повергла монархию в кризис, который угрожал быть смертельным. Император Франц-Иосиф и его советники, в особенности Вейст и Деак, признали, что лекарство самое верное и лучший образ действий будет – довериться самой стране, допустить ее еще к более широкому участию и соединить тесный союз Венгрии и Австрии. В силу нескольких законов, изданных с 1867 по 1872 г., режим выборный и представительный получил свое полное развитие в государстве, в провинции, в общине. Венгрия или Транслейтания была одарена парламентом (Reichstag), ответственным министерством, автономией политической и административной. Собственно Австрия или Цислейтания получила также свой парламент (Reichstag), свое ответственное министерство, свои частные учреждения. Наконец, смешанный парламент, делегации и специальное министерство были назначены для дел общих обеим половинам империи. В то же время администрация общинная и провинциальная все более и более децентрализовалась⁴⁷¹.

Дания. С установлением в Дании с 1660 г. абсолютной монархии начинается одновременно централизация управления и управление местное постепенно принимает бюрократический характер. Этот характер государственного устройства и управления сохранялся и в первой четверти нынешнего столетия, пока не наступила революция 1830 г. В 1831 г. король Фридрих VI, под влиянием либерального движения, охватившего всю Европу, решил, как замечает датский историк Торсое, сделать шаг вперед в конституционном направлении». 28 мая король согласился на учреждение совещательных провинциальных сеймов, организация которых три года спустя была подтверждена особым постановлением. Всего был образовано четыре провинциальных сейма: для Ютланда, островов, Шлезвига и Голштейна. Они обладали чисто совещательным голосом в вопросах о финансах и в законодательстве. Права избирательные и права избираемости были связаны с имущественным цензом. Из этих четырех учреждений первыми собрались провинциальные сеймы островов и Голштейна в 1885 г., а в следующем году провинциальные сеймы Ютландии и Шлезвига. В царствование Фридриха VI провинциальные сеймы созывались два раза. Сеймы королевства, т. е. Ютландии и островов, высказывали желания о слиянии обоих собраний, о гласности финансового управления, но король отказался сделать какие бы то ни было уступки в этом отношении, ограничившись изданием закона 1837 г. о городском самоуправлении. В 1839 г. Фридрих VI умер, и на престол вступил Христиан VIII. Его вступление на престол ожидалось с большим нетерпением либералами, которые полагали, что за этим последует непременно в самом коротком будущем конституционная эра в Датской монархии, тем более, что существовало мнение, будто именно он в свое время, в качестве наместника королевства, дал Норвегии существующую в ней демократическую конституцию. Так как король Христиан не принимал на себя инициативы в деле учреждения конституции в Дании, то ему стали посылать отовсюду адресы. В этих адресах, подаваемых королю от городов и обществ, выражалась просьба об учреждении конституции. Король ответил устно депутациям, в самых любезных выражениях, «но», замечает проф. Торсое, «основная мысль, которую он во всех своих ответах варьировал с большим искусством, заключалась в том, что следует ограничиться провинциальными сеймами и обратить все мысли на улучшение управления». В этих видах были выданы закон 1840 г. о самоуправлении в Копенгагене и закон 1841 г. о сельских общинах. Также мало король соглашался и на исходившее от провинциальных сеймов предложение соединить их в одно общее собрание, усилить их финансовое влияние и ввести реформу в избирательный закон. В петициях, посылаемых в сеймы, выражалось желание, чтобы им было дано право обложения налогами, а сеймы отсылали эти петиции правительству. В виду этого правительством, в октябре 1840 г., были приняты строгие меры против лиц, подающих петиции об изменении государственного строя. Это прекратило петиционное движение. Но образ действий короля в вопросе о конституции восстановил против него значительную часть населения, и уже при короновании в 1840 г. недовольство высказывалось самым явственным образом. Наконец, король решился сделать еще шаг вперед навстречу либералам. Следуя примеру, данному Пруссией, он предложил учредить постоянные комитеты провинциальных сеймов монархии; на них должна была возлагаться обязанность обсуждать дела, касающиеся всего государства. Этот шаг, поведший в Пруссии к конституции, здесь имел такое же значение, так как король увидел себя вынужденным дать конституцию, но не успел в этом намерении. Он умер в январе 1848 г., успев составить лишь проект конституции. Его преемник решил следовать конституционному движению. Опираясь на национально-датскую партию и либеральное министерство, король, рескриптом 28 января 1848 г., объявил о созыве общего для всей страны сейма, а рескриптом 4 апреля, под влиянием февральской революции, поспешил созвать провинциальные сеймы, чтобы представить им проект избирательного закона для созыва общего собрания. Закон этот был издан 7 июня, а самый сейм собрался в октябре и выработал конституцию 25 мая 1849 г., обнародованную 5 июня того же года. Конституция признала, как один из конституционных законов, право общин заведовать свободно своими делами, при чем указывалось, что это право будет регулировано законом. На основании этого постановления конституции были изданы законы о самоуправлении в столице в 1857, 1861 и 1865 годах, а относительно самоуправления в прочих городах – в 1868 году. Столь долгий сравнительно промежуток между конституцией и законами о самоуправлении объясняется тем тревожным настроением, в каком находилась страна по случаю Шлезвиг-Голшинского вопроса, вовлекшего ее двоекратно в войну, да и реакционное движение давало себя знать. Последнее отразилось и на конституции 1855 г., изданной для объединения королевства с герцогствами и не отменявшей конституции 1849 г., а лишь сокращавшей ее компетенцию в пользу общей конституции. Так как провинциальные сеймы герцогств отказались признать эту конституцию, то она имела лишь временное значение. В виду этой неудачи король ограничился изданием для Дании и Шлезвига конституции 1863 г., которая, в свою очередь, потеряла значение на следующий год, с переходом герцогств к Австрии и Пруссии. Существование двух конституций, датской и общей, являлось излишним, и демократическая партия возбудила вопрос о пересмотре собственно датской конституции, урезанной в пользу общей конституции; народ требовал возвращения к представительному режиму 1849 г.

Правительство представило проект, восстановлявший 1849 г. с существенными, впрочем, изменениями в либеральном смысле. Означенный проект 28 июля 1866 г. стал конституцией, действующей в Дании и в настоящее время. Ст. 91 этой конституции, подобно конституции 1849 г., постановляла: «Право общин заведовать свободно своими делами будет регулировано законом». В силу этой статьи были изданы закон 1867 г. о сельских общинах и закон 1868 г. о городских общинах⁴⁷².

Из изложенного видно, как местное самоуправление быстро потребовало участия населения в центральном управлении и законодательстве. Видно также, что датские конституции ставят в тесную связь местное самоуправление с конституционным строем.

Бельгия. В 1830 г. произошло восстание в Бельгии против Нидерландов, вызвавшее отпадение первой и образование Бельгийского королевства. Был созван учредительный конгресс, чтобы выработать конституцию для нового королевства. Конституция эта, обнародованная 7 февраля 1831 г. и составленная в весьма либеральном духе, предоставляет верховную власть народу и прямо ставит в связь конституционный строй с местным самоуправлением, придавая этому последнему совершенно политическое значение. При обсуждении вопроса о положении местного самоуправления в государственном строе комиссия, рассматривавшая предварительно проект конституции, в лице своего докладчика депутата Raikem'a, предложила конгрессу признать наряду с другими тремя государственными властями еще четвертую – «власть муниципальную и провинциальную». «Представленный вам проект», говорил докладчик, «установил существование трех властей, но центральная секция считала бы полезным признать существование четвертой власти – власти муниципальной и провинциальной»⁴⁷³. Конгресс принял это предложение, почему в тит. III хартии «О государственных властях», на ряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, перечисляются в ст. 31 и органы местного самоуправления. Эта статья гласит: «Интересы, касающиеся исключительно общин или провинций, регулируются общинными или провинциальными советами на основании принципов, установленных конституцией». Бельгийский национальный конгресс, замечает проф. Giron, признал, таким образом, что «существуют интересы областные (regionaux), отличные в известной степени от общих интересов страны, и придал характер представительства выборным собраниям, предназначенным к их заведованию. Он, таким образом, признал и учредил настоящую местную власть»⁴⁷⁴. Равным образом проф. De Fooz, сравнивая постановления Нидерландской конституции 1815 г. и Бельгийской, приходит к заключению, что последняя «d'une maniere plus nette et plus absolue» подчеркнула политическое значение местного самоуправления. При этом он замечает, что бельгийский учредительный конгресс, вотируя ст. 31, вовсе не думал ограничивать компетенцию провинциальных и общинных советов заведованием интересами исключительно общинными или провинциальными; он желал лишь воспрепятствовать, чтобы это заведование было вверено другим людям. Но конституция не ограничивает компетенции этих советов правом ведать интересы, касающиеся исключительно провинции или общины⁴⁷⁵. В ст. 108 указаны и те начала, которые должны лечь в основу будущих законов о местном самоуправлении: 1) избрание должностных лиц путем прямой подачи голосов; 2) все интересы общины и провинции передаются в ведение общинных и провинциальных советов, при чем в случаях, определенных законом, постановления этих последних должны быть утверждаемы правительством; 3) в границах, установленных законом, допускается публичность заседаний тех и других советов; 4) гласность имеет место и относительно бюджета и отчетности; 5) за королем и законодательной властью остается право наблюдения за тем, чтобы советы не переступали установленных законом границ их деятельности и не нарушали общих интересов. В ст. 139 конституции конгресс объявлял, что необходимо в возможно непродолжительном времени озаботиться изданием закона о местном самоуправлении⁴⁷⁶. В силу этой статьи в 1833 г. был представлен палате депутатов проект общинной организации, утвержденный в 1836 г. Впоследствии этот закон неоднократно дополнялся и изменялся. В 1848 г., например, благодаря либеральной партии, был проведен закон, возложивший на короля обязанность испрашивать перед назначением бургомистров согласие на то провинциальной депутации (выборная коллегия, заведующая делами провинциального самоуправления). В 1836 г. был также утвержден закон о провинциальном самоуправлении, видоизмененный законами 1848, 1863, 1870, 1872, 1874, 1878 и 1887 гг. «Это множество изменений и улучшений», по мнению Ferrand'a «показывает, какое внимание бельгийцы придают вполне справедливо своим местным учреждениям, и какие внимательные заботы они прилагают к сохранению их в гармонии с состоянием умов и потребностями политического быта»⁴⁷⁷.

Нидерланды. До 1814 г. в Нидерландах применялась та же система централизации, какая господствовала во Франции. С падением Наполеона и удалением французского войска пала и французская администрация. С воцарением прежнего короля, Вильгельма I, уничтожается деление на департаменты и восстановляется старинное деление на провинции точно так же, как в Бельгии, присоединенной к Нидерландам согласно решению великих держав. Вильгельм I, согласно своему обещанию даровать конституцию, поручил выработать проект ее особой комиссии. «Основной закон» – так официально назван акт конституции 1815 г. – учредил монархию по образцу монархии Людовика XVIII, т. е. с сильной королевской властью; генеральные штаты обладали очень ограниченной инициативой и были совершенно лишены права вносить поправки к законам. Этот характер, а отчасти остатки французского режима, отразились на статьях (129–161) конституции, посвященных местному самоуправлению⁴⁷⁸. Тем не менее, сравнительно с французскими конституциями, нидерландская дает значительно большие права местному самоуправлению и признает наличность особых местных интересов, почему голландский проф. Hartog, характеризуя эту конституцию, находит, что одну из ее отличительных черт составляет заботливое отношение к интересам самоуправления⁴⁷⁹. А бельгийский проф. de Fooz, цитируя ст. 146 конституции («На провинциальные штаты возлагается все, что касается администрации и внутреннего хозяйства: они издают с утверждения короля регламенты, которые они сочтут необходимыми или полезными в интересах провинции»), замечает: «Voila la province rendue a la vie civile et a lavie politique»⁴⁸⁰. Другой бельгийский проф. Giron также находит, что с этой эпохи начинается «восстановление в Бельгии древних провинциальных и общинных вольностей, которые временно задушены были деспотизмом конвента и империи»⁴⁸¹. Но либеральная партия осталась недовольна этой конституцией, исходя, что устанавливает фиктивное представительство и предоставляет слишком много власти администрации. Поэтому в 1844 г. вождь либеральной партии Торбеке предложил пересмотр конституции, но король, отчасти под влиянием февральской революции, назначил, помимо своего консервативного министерства комиссию для изготовления проекта пересмотра в составе Торбеке и еще трех либералов. Затем король созвал учредительные генеральные штаты, которые и выработали окончательно новый основной закон, обнародованный в октябре 1848 г. Эта конституция составлена в либеральном духе сравнительно с конституцией 1815 г.: установлены прямые выборы для генеральных штатов, ограничена власть короля, введено ответственное министерство и пр. Этот либеральный дух отразился и на статьях, касающихся местного самоуправления (123–144), для выбора органов которого также установлено прямое голосование и увеличена их самостоятельность. Введением этой конституции, замечает проф. Hartog, была вызвана необходимость в новых законах, в том числе и по местному самоуправлению⁴⁸². В этих видах ст. 5 доп. акта конституции и требовала представления законопроекта о местном самоуправлении в ближайшую же сессию генеральных штатов. На этом основании были изданы законы о провинциальном самоуправлении 1850 г. и об общинном 1851 г. В 1887 г. по настоянию либеральной партии состоялся пересмотр конституции в смысле распространения участия в выборах в генеральные штаты на большее количество населения. Соответственное изменение получили и статьи, посвященные местному самоуправлению (ст. 80, 127 и 143)⁴⁸³.

Из вышеприведенных данных явствует, что местное самоуправление в Нидерландах возникло вместе с конституцией и что их развитие шло параллельно.

Италия. В Сардинии, составляющей ядро нынешнего Итальянского королевства, до 1847 года господствовала абсолютная монархия с бюрократической организацией управления. В этом же году король Альберт, уступая либеральному движению, охватившему всю Италию, предпринял ряд реформ в либеральном направлении, в том числе и реформу местного управления на началах самоуправления. На этот путь, впрочем, король, как замечает историк итальянской революции Гарнье-Паже, вступил робко, и лишь происшедшая в Неаполе революция ускорила ход событий.

4 марта король подписал и обнародовал конституцию. «В противоположность прецедентам», замечает Ferrand⁴⁸⁴ «происшедшим у нас при Людовике XVIII в 1814–1815 гг. и Людовике-Филиппе в 1830 г., этот государь не ограничился созданием двух палат, избирательного корпуса, ответственности министров и пр. – он поспешил также реформировать и приспособить к политической свободе учреждения общинные и провинциальные». Предоставленное законом 1847 г. право местного самоуправления было признано недостаточным при новом режиме, а потому правительство на основании ст. 74 конституции, требовавшей урегулирования местного самоуправления особым законом⁴⁸⁵ издало закон 7 октября 1848 г., организовавший представительство и систему самоуправления в округе, общине и провинции. Этот закон понизил ценз, сократил права синдиков и интендантов, увеличил компетенцию местных советов. «Этот закон», замечает Ferrand, «принес наилучшие плоды и, можно сказать, что он выдрессировал пьемонтское население для конституционного режима». Но в 1859 г. Правительство, с Кавуром во главе, признало необходимым еще более расширить местное самоуправление, что и сделало законом 23 октября того же года, заимствованным в большей части из Бельгии. Последующий закон 1865 г. в некоторых частях дополнил закон 1859 г. и распространил применение его на вновь присоединенные провинции, на которые вместе с тем распространялась конституция сардинская, пока в 1861 г. последняя не стала конституцией объединенного Итальянского королевства. Благодаря местному самоуправлению объясняется, по мнению Ferrand'a, что столь раздробленный и неопытный народ, как итальянцы, вполне приноровился к конституционному режиму⁴⁸⁶.

Из этих данных можно усмотреть, что развитие местного самоуправления в Сардинии тесно связано было с конституционным строем последней. Эту же связь можно усмотреть и из истории других итальянских конституций, которые заменила впоследствии сардинская. Оставляя в стороне итальянские конституции конца прошлого и начала нынешнего столетий, созданные Наполеоном, так как они устанавливались по образцу французских, проводивших централизацию управления, достаточно напомнить, что сицилийская конституция 1812 г., данная королем Фердинандом под английским влиянием, вводит местное самоуправление. Равным образом и конституция папы Пия VII, дарованная им Церковной области в 1816 г., посвящает ряд статей местному самоуправлению (147–188)⁴⁸⁷. Из истории современных сардинских конституций также можно усмотреть, что здесь либеральная партия рассматривала местное самоуправление, как первую ступень к достижению политической свободы. Так было в Риме, где папа Пий VII, после целого ряда либеральных реформ, из которых на первом плане стояло местное самоуправление, вынужден допустить население к участию в верховном управлении⁴⁸⁸ то же самое происходило и в великом княжестве Тосканском, где великий герцог Леопольд, приглашая в министерство маркиза Ридольфи и графа Серистори, принял их программу действий, состоявшую в учреждении выборных муниципалитетов, образовании провинциальных советов и, наконец, учреждения центрального представительного собрания⁴⁸⁹. В Неаполитанском королевстве учреждение местного представительства находится также в тесной связи с возникновением конституции, так как король 18 января 1848 г. вынужден был вследствие революции распубликовать указ об учреждении провинциальных собраний, а 10 июля того же года о введении конституции⁴⁹⁰. Вообще в ту эпоху либерального движения одним из основных требований, как то удостоверяет историк Сорен⁴⁹¹, было требование повсюду учреждения местного самоуправления, так как население рассматривало это как первый шаг к центральному представительству.

Из приведенных данных можно видеть, что население (а в некоторых случаях и правительство) смотрело на реформу местного самоуправления, как на первый шаг к реорганизации всего государственного строя на началах самоуправления, как ближайшую цель предвидело введение в стране конституции.

Испания. В начале настоящего столетия Испания представляла из себя неограниченную церковную монархию. Старые поместные вольности (арагонская конституция, коммунеросы Кастилии, германии Валенсии) были уничтожены, а государственные сословные собрания (кортесы) продолжали существовать лишь номинально: они были совершенно бессильны, в течение трех почти веков избирались по воле Правительства и создавались только для тех или других церемоний. В стране существовала одна только политическая власть – самодержавный король.

Идеи конституционализма и связанных с ним преобразований перенесены были в Испанию французами. После нашествия Наполеона старый режим был разрушен, испанцы принуждены были попытаться ввести новый, и это было решительным моментом в их истории⁴⁹². Наполеон I возложил испанскую корону на главу брата своего Иосифа, созвал в Байону собрание нотаблей, чтобы выработать конституцию для Испании. Подобно всем конституциям в государствах, созданных Наполеоном или зависимых от него, она была подражанием конституции Французской империи – конституции, основанной на началах централизации и чуждой принципов самоуправления. Ее существование было весьма краткое; она не оставила, да и не могла оставить следов в учреждениях страны или в общественном духе народа. На смену ей явилась конституция 1812 года, которая возникла посреди ожесточенной национальной войны, организованной против чужеземного французского владычества. Провинциальные мятежные юнты учредили в Кадиксе юнту генеральную, во главе которой стояло регентство. Это регентство созвало кортесы в Кадиксе, чтобы выработать конституцию, которая должна была обеспечить стране, па освобождении от чужеземного ига, внутреннюю свободу. Созванные кортесы имели со старыми традиционными кортесами, где заседали гранды и прелаты, только одно общее название. Это было собрание депутатов от всех сословий, выбранное трехстепенным всеобщим голосованием. Оно вполне походило на генеральные штаты Франции 1789 г., оно приняло те же доктрины и вотировало те же меры. Подобно французскому национальному собрания 1789 г., кортесы 1812 года, в выработанной ими конституции, обратили самое серьезное внимание на организацию местного управления на началах самоуправления; для общин и провинций они установили свободное устройство и управление; все органы местного управления были выборные, стоявшие вне правительственного надзора. «Эти события в Испании, – говорит профессор Бидерман, – оказали свое действие не только на смежную Португалию, но простерли свое влияние даже за море, на Италию. В Лиссабоне, в Неаполе, в Турине возникли движения за введение испанской конституции, которая считалась идеалом либеральной демократической конституции»⁴⁹³. Но первые опыты либеральной конституции и положенного в основу ее местного самоуправления были прерваны вторжением англичан. Английская армия восстановила абсолютного короля. Народ не привык еще к самоуправлению, оно не успело еще укорениться в стране, и только отсутствие короля давало перевес либеральной партии. Фердинанд VII в изданном им манифесте заявил свою королевскую волю «не только не присягать конституции и не принимать никакого декрета кортесов, но и объявить эту конституцию и эти декреты не имеющими силы».

Конституция была отменена, старый строй восстановлен в том же виде, какой он имел до 1808 года, и зачатки самоуправления, введенного конституцией 1812 г., были уничтожены. В 1820 году вспыхнула революция; партия абсолютистов была удалена от дел, и власть перешла в руки партии либеральной. Конституция была восстановлена, и сторонники ее приложили все усилия к укреплению ее авторитета. Но старания их не привели ни к чему. Уже в 1823 г., при помощи французской армии, абсолютный режим был восстановлен и незыблемо держался до смерти Фердинанда VII (1833). Возникшая затем борьба за престолонаследие внесла новые перемены в политические судьбы Испании. Военные пронунциаменто следует одно за другим, конституции провозглашаются, изменяются, отменяются. Конституционная история Испании есть в сущности повторение, и притом в усиленном виде, конституционной истории Франции. Та же неустойчивость режима, те же постоянные смены министерства⁴⁹⁴; та же и основная причина этих явлений – отсутствие у массы населения навыка к самоуправлению, приобретаемого постепенною практикою в местных делах⁴⁹⁵. Также, как и во Франции, либеральная партия в Испании весьма скоро поняла, какое значение имеет местное самоуправление для устойчивости самоуправления центрального и уже в начале 30-х годов одним из основных своих требований поставила учреждение выборных и местных властей в провинциях и городах. Когда регентша, вдова Фердинанда VII, Мария-Христина, в борьбе против дона Карлоса, опиравшегося на партию абсолютистов и феодалов, вынуждена была обратиться за поддержкой к партии либеральной, то вновь созванные ею кортесы выработали конституцию по образцу конституции бельгийской, которая придает местному самоуправлению совершенно политическое значение, считает его одним из существенных элементов конституционного строя. Но королева-регентша, получавшая внушения от Людовика-Филиппа, не хотела примириться с конституцией 1837 г. Пока Эспартеро (стоящий во главе либеральной партии) наносил последние удары карлистским бандам, Мария-Христина, распустив палату, добилась посредством административного давления на выборах более благоприятной для своих видов палаты депутатов, и последняя приняла реакционный закон, ограничивавший муниципальные вольности испанских городов. Но этот закон был причиною восстания в Мадриде и других городах (1840). Во главе восстания были экзальтадосы (прогрессисты); Мария-Христина призвала к власти Эспартеро, а сама вынуждена была сложить с себя звание правительницы государства и удалилась во Францию. Эспартеро правил три года, но в конце концов возбудил против себя все партии и был низвергнут. Мария-Христина возвратилась в Испанию, и власть перешла в руки умеренных, во главе которых стоял Нарваес. Умеренные желали избегнуть радикальных реформ, на которые косо смотрело духовенство и крупные собственники; поэтому они хотели сохранить верхнюю палату с наследственными и пожизненными членами, высокий избирательный ценз, цензуру и оставить местное управление под властью центрального правительства. Соответственно этой программе прогрессистская конституция 1837 г. была уничтожена и заменена конституцией 1845 г. По этой последней, корона, министерство и государственный совет имели в своих руках всю действительную власть и назначали муниципальные и провинциальные власти. Это была полная централизация, заимствованная из Франции и вполне соответствовавшая духу конституции, клонившейся к абсолютизму. Умеренная партия управляла Испанией в течение 10 лет (1845–1854). Этот режим окончился революцией. Созванные в 1854 г. учредительные кортесы занялись выработкой новой конституции, причем обратили серьезное внимание на организацию местного самоуправления. Усматривая, что закон об организациях провинциальных учреждений почти совершенно отменен в административном порядке, учредительные кортесы, по словам Mazade, признали наиболее соответственным заменить существовавшую бюрократическую организацию «tout au plus susceptible de quelque reformes par une legislation exhumee provisoirement de l'epoque constitutionnelle de 1821»⁴⁹⁶, т. е., иначе говоря, учредительные кортесы решили вернуться к широкой организации местного самоуправления, установленной учредительным собранием 1812 г.

В последующей, полной тех же превратностей, политической истории Испании судьба местного самоуправления тесно связана с судьбой конституционного режима. Сторонники абсолютного строя были противниками широкого развития начал местного самоуправления, либеральная же партия, ратовавшая за расширение конституционных прав, требовала, вместе с тем, и соответственного расширения самоуправления в местных делах. «После того, как мы верно скопировали французское законодательство, – говорил в 1867 т. в сенате один из передовых либералов Llorente, – наши общины и провинции испытывают полный недостаток в административной свободе»⁴⁹⁷. Образованная в 1880 г. Ruiz Sorrilea прогрессивная партия в свою программу также включила требование административной автономии общин и провинций⁴⁹⁸.

В действующей конституции, – которая, по замечанию испанского профессора Torres Campos⁴⁹⁹, составляет середину между конституцией 1845 г. и так называемой демократической конституцией 1869 г., – о местном самоуправлении говорят стр. 82–84. Последняя из этих статей определяет общие, довольно широкие основания, на которых должно быть организовано местное самоуправление. Ближайшие же правила для этого последнего статья предоставляет определить особому закону. Во исполнение этого постановления конституции были изданы законы о муниципальном устройстве 16 декабря 1876 г., 9 декабря 1881 г. и о провинциальном самоуправлении – 29 августа 1882 г.

Конституционная история Испании показывает, насколько неустойчивой является конституция, данная народу, не имевшему достаточной к ней подготовки в местном самоуправлении. Эта история может лучшим оправданием слов профессора Теллькампфа, что «конституция без самоуправления – шаткая кровля, которую повалит каждая буря».

Румыния. Согласно Адрианопольскому трактату 1829 г., Молдавия и Валахия стали вассальными княжествами Турецкой империи. Два органических регламента, выработанных под русским влиянием, определили государственное устройство обоих княжеств: они установили представительные собрания, с ограниченной впрочем, властью, состоявшие исключительно из румынского боярства; одновременно с тем было введено сельское и городское самоуправление; округа же управлялись бюрократически. Либеральная партия находила эти реформы недостаточными, и в 1848 г. под влиянием французской революции того же года, вспыхнула революция в Бухаресте, заставившая князя бежать. Образовалось временное правительство; требования румынских либералов сводились к установлению ответственности главы государства, министров и должностных лиц, к установлению представительного режима на более широких началах, а равно к установлению окружного самоуправления. Но это движение не имело успеха, а Балта-Лиманская конвенция 1849 г. ограничила политические права населения, предоставленные ему регламентами 1834 г. Действие этой конвенции продолжалось до Парижского трактата 1856 г. В силу последнего был отменен протекторат России над княжествами, и образована международная комиссия для изучения на месте вопроса о необходимых реформах. Вместе с тем созваны ad hoc в обоих княжествах совещательные собрания, чтобы узнать желания населения. Собрания обоих княжеств взаимно согласились (19 и 21 окт. 1857 г.), что необходимы: 1) автономное правление, 2) объединение обоих княжеств, 3) избрание князя из иностранных принцев и 4) организация представительного правления. Эта декларация (за исключением 2-го пункта) была принята Парижской конференцией на основании конвенции или органического статута 19 августа 1858 г. Наряду с установлением представительного режима конвенция признала необходимым организацию местного самоуправления (art. 46. «Les institutions municipales tant urbaines que rurales, recevront tous les developpement que component les stipulations de la presente convention»). Избрание обоими княжествами полковника Кузы под именем князя Александра-Иоанна повлекло за собой объединение княжеств, признанное Турцией и великими державами и торжественно провозглашенное в 1861 г. Румынское правительство, в силу ст. 43 конвенции, издало 1 апреля 1864 г. закон об общинном самоуправлении, а законом 2-го апреля об окружных советах положило начало окружному самоуправлению, которого либеральная партия уже издавна домогалась. Попытки к личному правлению со стороны князя Александра, пытавшегося подражать Наполеону III, вызвали в 1866 г. 3 февраля революцию, низвергшую князя. 20 апреля путем плебисцита был призван на престол Карл Гогенцоллерн-Зигмарингенский, воцарившийся под именем Карла I. Последний тотчас созвал учредительное собрание для установления окончательной конституции, долженствовавшей закрепить права народа. Учредительное собрание ревностно принялось за составление конституционной хартии, причем в отличие от французских конституционалистов обратило серьезное внимание на местное самоуправление и нашло необходимым, подобно бельгийскому учредительному конгрессу 1831 г., признать власть органов самоуправления наряду с другими тремя конституционными властями. Работа учредительного собрания быстро закончена, и 30 июня была вотирована конституция. В главе III (Государственные власти) упоминаются и органы самоуправления наряду с властями законодательной, исполнительной и судебной. Ст. 37 гласила: «Интересы, касающиеся исключительно округов и общин, заведуются окружными и общинными советами, согласно правилам, установленным конституцией и специальными законами». Во избежание возможных недоразумений в будущем, в ст. 107 указывалось, какой характер должны иметь эти законы: «Эти законы будут иметь своим основанием независимость общин и более полную административную децентрализацию». Ст. 131 прямо возлагает на Правительство обязанность озаботиться в возможно непродолжительном времени изданием законов по местному самоуправлению. Во исполнение этой статьи в 1872 г. был издан закон о генеральных советах для заведования делами окружного самоуправления, впоследствии дополненный, при либеральном министерстве Братиано, законами 6 марта 1883 г. и 8 мая 1886 г. При этом же министерстве был издан ряд законов по общинному самоуправлению, расширявший права общин⁵⁰⁰.

Сербия. В Сербии, получившей автономию в 1839 г., правильная политическая жизнь начинается лишь с конца 60-х годов, так как предшествующий период ее автономной жизни полон междоусобиц и политических революций, а данный в 1838 г. турецким султаном устав фактически почти не применялся⁵⁰¹. В 1868 г. после убиения князя Михаила скупщина (совет родовых старейшин) избрала на престол внука Михаила, Милана, на время малолетства которого было назначено регентство. Во главе совета регенства стоял вождь либеральной партии Ристич. Он ввел в Сербии конституционный режим, издав в 1869 г. конституцию. В силу этого устава, или конституции, скупщина превратилась в представительное собрание. В то же время конституция обеспечила право местному самоуправлению. В разделе IX хартии посвящено общинному самоуправлению несколько статей, причем ст. 127 гласила: «Общины независимы в своем управлении, следуя предписаниям закона». С созданием парламента в Сербии появляются и политические партии, причем радикальная и либеральная партии поставили своей программой расширение местного самоуправления, а консервативная партия и напредняки – усиление бюрократического элемента за счет общинного самоуправления. Под влиянием либеральной партии проведен закон 1875 г. в общинном самоуправлении в отмену закона 1866 г. С 1883 г. радикальная партия стала добиваться пересмотра конституции, но король отказывал в этом. После эпохи абсолютного правления (1883–1886), когда скупщина превратилась в простое орудие проведения правительственных законопроектов и управление было централизовано, король оказался, в силу народного недовольства, вынужденным обратиться за составлением министерства к либералу Ристичу, а в январе 1888 г. – к радикалу Груичу. Радикальная партия, добившись власти, настояла в том же 1888 г. на введении более либеральной конституции. Эта конституция превратила скупщину в чисто представительное собрание (путем отмены права короля назначать четвертую часть членов) и значительно увеличила ее власть, установив, кроме общинного самоуправления, самоуправление в более обширных подразделениях, срезах и округах (ст. 169). Заключительная ст. 170 разд. IX конституции, посвященного местному самоуправлению, в силу чего и был издан в 1890 г. закон, предоставляющий широкую компетенцию органам самоуправления в округах и срезах. На следующий год после подписания конституции король отрекся от престола, заявив, что он не хочет быть «королем, только подписывающим бумаги»; на престол вступил сын его Александр, который, под влиянием отца своего, в 1894 г. отменил при содействии консервативного министерства Николаевича конституцию 1888 г. и главные законы, связанные с этой конституцией, и восстановил конституцию 1869 г., предоставлявшую меньшие права скупщине и местному самоуправлению, при чем отменил закон, гарантировавший свободу общинных выборов⁵⁰².

Болгария. История местного самоуправления в этой наиболее молодой из европейских конституционных стран тесно связана с ее конституцией. Как известно, Берлинский трактат 13 июля 1878 г. обеспечил автономное правление Болгарии, а русское гражданское управление занялось организацией временного управления и выработкой органического устава государственного устройства, или конституции: изданию последней предшествовали временные правила 17 сентября 1878 г. о городских советах и 19 сентября того же года о генеральных советах для заведования делами окружного самоуправления. На следующий 1879 г. было созвано в Тырнове народное собрание для обсуждения выработанного русским управлением проекта конституции, который и был принят 16 апреля, с некоторыми лишь изменениями. «Россия даровала Болгарии, – замечает по этому поводу французский писатель Кейе, бывший советником по финансовой части при болгарском правительстве, – одну из наиболее свободных и наиболее народовластных конституций. Это почти бельгийская конституция, но со всеобщей подачей голосов и без второй палаты. Эта конституция обеспечивает наиболее широкие вольности». В этом же смысле высказывается и бельгийский профессор Лавеле, цитирующий вышеприведенные слова. И действительно, Тырновская конституция устанавливает все гарантии свободы: всеобщее голосование, свободу ассоциаций, печати, участие народа в законодательстве и др. Статья 3 этой конституции прямо определяет, что местное управление должно быть организовано на началах самоуправления. Статья гласит: «Территория в административном отношении делится на округа, околии и общины. Устройство администрации будет определено особым законом, на началах самоуправления общин». Во исполнение этой статьи были изданы в том же году правила об управлении городских и сельских общин. Дальнейшая деятельность народного собрания была прервана, так как между ним и князем, поддерживаемым консервативною партией, произошло столкновение, поведшее к распущению собрания. Князь Александр после попытки составить министерство (1880) произвел государственный переворот: уволил министерство, созвал собрание, отменил с его согласия конституцию и при поддержке консервативной партии 9 мая 1881 г. добился для себя от великого народного собрания чрезвычайных полномочий. «Последовавший затем образ правления, – замечает проф. Лавеле, – был воспроизведением образа правления Наполеона III во Франции после 2 декабря; в действительности это был абсолютизм, скрытый под легким слоем лака конституционализма». Во главе правления стало консервативное министерство. Перемена эта не замедлила отразиться и на развитии законодательства по местному самоуправлению. Изданный в 1882 г. закон о городском и сельском управлении составляет сколок французского закона 1837 г. и не дал стране истинного самоуправления. Установившийся режим вызвал протесты со стороны либеральной партии и адресы в пользу восстановления конституции; конституция была восстановлена в силе 17 декабря 1883 г., и управление перешло в руки либерального министерства; вслед затем в 1886 году в целях развития местного самоуправления были изданы законы о городских и сельских общинах. Законы эти предоставили право выбора мэра и его помощников самим муниципальным советам. Члены муниципальных советов, мэры и их помощники увольняются по постановлению постоянной окружной комиссии. Тем же либеральным направлением отличается и закон 1887 г. о генеральных советах. Этот закон, по мнению болгарского писателя Теодорова, устранял два существенных недостатка, сравнительно с предшествующими, так как заменил прямыми выборами прежние двухстепенные, противоречащие духу конституции, и установил особый бюджет для округов, что дало возможность окружным советам предпринимать различного рода работы и сооружения в интересах местного населения. Закон этот, по мнению того же писателя Теодорова, сделал значительный шаг вперед в деле местного самоуправления⁵⁰³.

Таким образом, из приведенных данных видно, что местное самоуправление в Болгарии установлено было Тырновской конституцией 1879 г. и получило свое развитие на почве этой конституции и в тесной с ней связи.

413. E.Regnault. La province, ce qu'elie doit efere (1861), p. 320.

414. Ib.

415. Е. Lavelaye. Le gouvernement dans la democratic (3 edit., 1896), t. II, pp. 274.

416. Ferrand. Les institutions administratives en France et a l'e'tranger (1879), pp. 64, 94.

417. Stubbs. The constitutional history of England in its origin and development. Vol. I (1874), pp. 544–545.

418. Stein. Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl. (1869), Ss. 155, 161–162.

419. Ch. Valframbert. Regime municipal et institutions locales de l'Angleterre, de l'Ecosse et d'Irland, pp. 2–3.

420. Бокль. История цивилизации в Англии. Русск. Изд. 1896 г., стр. 253.

421. Valframbert, ibid., p. 83.

422. Batbie. Turgo philosophe, economiste et administrateur, pp. 137–138. Муравьев. Тюрго, его ученая и административная деятельность, стр. 131–132.

423. De Lupay. Les assemblies provincials, p. 152.

424. lb, p. 181.

425. Ferron. Institutions municipales et provinciales comparers (edit. 1884), p. 68.

426. Ferron, ib., p. 94.

427. А. Торсое. История нашего столетия 1815–1890 гг. (пер. с датского), т. I, стр. 110.

428. lb., pp. 94-101.

429. Ferrand. Les institutions administratives en France et a l'etranger (1879), pp. 1-11,33–35.

430. Barante. De la decentralisation en 1829 et 1833, pp. 35–36.

431. Henrion dePansey. Du pouvoir municipal (4 edit), pp. 6-18.

432. Lucay. La decentralisation (1895), pp. 73–74.

433. Ferron, ib., pp. 96–99.

434. Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. I, стр. 120.

435. Guizot. Memoires pour servir a l'histoire de mon temps, v. I, (1858), pp. 188–189.

436. Guizot. De la democratic en France (1849), p. 119–120.

437. Lugay, ib., pp. 74.

438. Ferron, ib., pp. 102–112.

439. Constitution de la Republ. Franc, du 4 nov. 1848, art. 79.

440. Воспоминания Алексиса Токвиля (перев. с франц. 1893 г.), стр. 193.

441. Odilon-Barrot. De la decentralisation et de ses effects, p. 199.

442. A Leroy-Beaulieu. L'administration locale en France et a l'Angleterre (1872), p. 394.

443. Ferrand. Les institutions administratives en France, pp. 9, 217–218.

444. Tellkampf. Selbstverwaltung etc., S. 2.

445. Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. I, стр. 95.

446. Maurer. Geschichte der Stadteverfassung in Deutschland. В. IV (1871), pp. 297–298.

447. lb, S. 298.

448. lb., S. 299.

449. Bornhak. Preussisches Staatsrecht, В. I (1888), Ss. 36–37.

450. Ср. с крестьянской реформой 19 февраля 1861 г.

451. Ср. с земской реформой 1 января 1864 г.

452. Ср. с идеями, которые высказывались при проведении земской реформы с проектом гр. Лорис-Меликова.

453. Кареев. История Западной Европы в новое время, т. IV, стр. 195.

454. Ср. депешу кн. Горчакова лорду Росселю.

455. Ср. всеподданнейший доклад графа Лорис-Меликова от 28 января 1881 г.

456. Treitscbke. Deutsche Geschichte in XIX Jahrhundert, В. I, Ss. 273–287.

457. Ср. с тем же докладом.

458. Ibidem, S. 285.

459. Ibidem, В. II, Ss. 635–637.

460. Полномочия ландтага сводились к голосованию новых налогов и к подаче петиций. Король оставил за собою право совещаться с народными представителями о законах только тогда, когда сам признавал это необходимым.

461. Торсов. История нашего столетия, т. II, стр. 27–28.

462. Das preussische Staatsrecht, В. II (1878), Ss. 72–73.

463. Известно, что со стороны консервативной палаты господ закон 25 марта 1872 г. встретил сильную оппозицию и прошел только после назначения 25 новых либеральных членов в эту палату.

464. Hahn. Kreis-Ordnung vom 13 December 1872, Einleitung, S. 5.

465. Закон 29 июня 1875 г. об устройстве провинций (Provincial-Ordnung), закон 3 июля того же года об устройстве административных судов и об административно-судебном разбирательстве (Gesetz iiber die Verfassung der Verwaltungsgerichte das Verwaltungsstreitverfahren); 26 июля 1876 г. так называемый закон о компетенции (Zustandigkeitsgesetz); закон 26 июня 1880 г. об общем земском управлении (Gesetz iiber die allgemeine Landesverwaltung) и, наконец, 1 августа 1883 г. новый закон о компетенции.

466. Blodig. Die Selbstverwaltung als Rechtsbegriff (1894), Ss. 85–93.

467. Luschin von Ebenpreuth. Grindriss der Osterreichischen Reichsgeschichte (1899). Ss. 333–334; Сеньобос, Политическая история современной Европы, т. II, стр. 31 и след.

468. Lavelaye. Le gouvemement dans la democratic, v. II, p. 425 и след.

469. Торсов. История нашего столетия, т. I, стр. 343.

470. Rado-Rothfeld. Die Ungarische Verfassung (1898), Ss. 8,80.

471. Ferrand. Les institutions en France et a l'etranger, p. 80–82.

472. Dareste. Les constitutions modernes, t. II, pp. 1–3, 18; Goos. Das Staatsrecht des Konigreichs Danemark (1889), S. 121; Торсов. История нашего столетия. Перев. с датского, т. I, стр. 228–230; Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. II, стр. 190–196.

473. Hauschtek. Die Selbstverwaltung in jur. und pol. Redeutung, Ss. 63–74.

474. Giron. Le droit public de la Belgique, p. 160.

475. De Fooz. Le droit administrative beige, t. IV, pp. 242–243.

476. Dareste. Les constitutions modemes, 1.1, pp. 72, 82–83, 87.

477. Ferrand, Les institutions administratives, p. 77.

478. Die Constitution der Europaischen Staaten, 2 Т., Ss. 129–161.

479. Hartog. Das Staatsrecht des Konigreichs der Niedelanden, S. 7.

480. DeFooz. Le droit administrative beige, t. IV, pp. 242.

481. Giron, Essai sur le droit communal de la Belgique, p. 126.

482. Hartog. ibidem, S. 7.

483. Dareste. Les constitutions modernes, t.1, ed. 1883, pp. 98-102; III, ed. 1891, pp. 105, 114–115, 117. Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. I, стр. 211–214, 220–224.

484. Ferrand. Les institutions en France et a l'etranger, pp. 78–80.

485. Dareste. Les constitutions modernes, t. II, pp. 597–598, 609.

486. Ferrand. ibid., p. 155.

487. Die Constitution der Europaischen Staaten, 3 Th Ss. 543–559, 4 Th, Ss. 867–918.

488. Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 13–14, 44–47, 49–51; Кареев. История Западной Европы, т. V, стр. 431–434.

489. Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 15–16,43.

490. Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 29–37.

491. Сорен. История Италии, стр. 128.

492. Сеньобос. Политическая история Европы, т. I, стр. 270 (изд. 1898 г.); Трачевский. История девятнадцатого века (1872 г.), ч. I, стр. 122.

493. Сборник статей о конституционном начале, изд. бар. Гакстгаузеном (перев. 1866 г.), стр. 119.

494. За 25 лет (1833–1858 гг.) переменилось 47 президентов совета, 61 министр внутренних дел, 78 министров финансов и 98 военных министров.

495. Torres Campos. Staatsrecht des Konigreichs Spanien.

496. Mazade. Le revolutions de l'Espagne contemporaine (1869), pp. 84–85.

497. Mazade. ib., pp. 376–377.

498. Ives Guyot. Devolution politic et social de l'Espagne (1899), p. 254.

499. Torres Campos, ib., Ss. 7–8.

500. Dareste. Les constitutions modernes, 2 ed, t. II, pp. 210–234; Blaramberg. Essai compare sur les institutions, les lois et les moeurs de la Roumanie, pp. 597–682; Ceньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 2 29- 2 34; Лохницкий. Обзор современных конституций, ч. II, изд. 2, стр. 36.

501. Раже. История сербского народа. Перев. с нем., 2 изд., стр. 343 и сл.; Сеньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 23-246.

502. Сеньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 245–249; Dareste. Les constitutions modernes, ed. 1883, p. 311, u ed. 1891, pp. 265–267; Annuaire de legislation etrangere, 1890, pp. 846–848; 1896, p. 764.

503. Dareste. Les constitutions modernes, т. II, pp. 274–277; Annuaire de legislation legislation etrangere, 1883, pp. 936–952; 1884, pp. 721–789; 1887, pp. 696–723; 1888, pp. 802–808; Лавеле. Балканский полуостров. Перев. с франц., 1889 г., ч. 2, стр. 57–60, 93–94, прилож., стр. 71–83; Сеньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 252–258.