По поводу непреложности законов государственной жизни

Политическая тенденция не исчезла и в обновленном земстве

Остается рассмотреть еще один вопрос – исчезла ли с изданием Положения 1890 года политическая тенденция земств, их стремление к участию в законодательной деятельности?

Для ответа и на этот вопрос в записке Министра Внутренних Дел не дается никаких данных. Потому мне приходится говорить о событиях, о которых я не желал упоминать, и притом о событиях недавнего прошлого, которые, казалось бы, должны быть близко известны Министру Внутренних Дел, и которым, однако, записка не придает, повидимому никакого значения. Приходится вспоминать адресы земств, поданные по случаю восшествия на Престол благополучно Царствующего Государя Императора – адресы, в которых довольно ясно сказалось прежнее, но затаенное ныне, стремление земства выйти из сферы местных дел, ему предоставленных. Как известно, 9 земств (Тверское, Тульское, Уфимское, Полтавское, Саратовское, Тамбовское, Курское, Орловское и Черниговское) в своих обращениях к Монарху прямо или косвенно выразили протест против существующего порядка и просили о допущении земств к участию в законодательных работах. За подачу подобных же адресов высказалось большинство собраний земств Псковского, Новгородского и Смоленского, которые отказались от состоявшихся уже постановлений только после того, как выяснилось, что адресы, поданные другими земствами, встречены весьма неблагосклонно, что адрес Тверского земства даже не принят Государем и что на докладе о нем Министра Внутренних Дел последовала Высочайшая резолюция: «Я чрезвычайно удивлен и не доволен этой неуместной выходкой 35 гласных губернского земского собрания». Нельзя, однако, не отметить, что, напр., в Новгородском земстве администрации и председателю собрания стоило больших трудов предотвратить подачу адреса. Этим земством адрес был принят после тщательного обсуждения всем составом собрания, заседание которого состоялось уже после того, когда стало общеизвестным, что двое из трех депутатов Тверского земства – Родичев и Головачев – не будут приняты Государем, и только в одно из следующих заседаниях губернский предводитель дворянства кн. Васильчиков успел добиться отмены постановления о подаче адреса²³⁹.

Правда, в поданных адресах заметно стремление смягчить выражение их мысли, прикрыть ее условными фразами. Памятуя о прошлых печально окончившихся попытках, земства стараются говорить иносказательными намеками; но основная мысль весьма ясна и нашла себе вполне точное выражение в словах Государя Императора, определившего ее как «мечтание об участии представителей земства в делах внутреннего управления»²⁴⁰.

Особенный интерес представляет адрес Черниговского земства. Адрес этот, во-первых, заслуживает внимания потому, что земство решило подачу его уже после приема Императором депутаций 17 января 1895 г., когда вполне выяснилось, что высказываемые земствами пожелания не отвечают видам Государя Императора, и, во-вторых, он может служить лучшим ответом на все уверения записки Министра Внутренних Дел о достигнутом законом 1890 г. объединении деятельности земства с органами Правительства. Из названного адреса вполне ясно, что не только никакого единения не достигнуто, но что земство по-прежнему чувствует недоверие к себе со стороны Правительства, чувствует все те стеснения в своей деятельности, о которых говорила еще приведенная выше, поданная в 1880 г. записка Елисаветградского земства, и желает во что бы то ни стало освободиться от этих стеснений. «Доверие Вашего Величества», говорит, между прочим, адрес, «нам так же необходимо и драгоценно, как свет и воздух для развития всего живого. Под сенью этого доверия мы будем жить радостной надеждой, что получим возможность, в кругу нашего ведения, самостоятельно оценивать наши местные пользы и нужды, что нам даровано будет право беспрепятственно возлагать исполнение земских обязанностей на лиц, которых мы считаем наиболее достойными; что деятельность наша в пределах Высочайше дарованных нам прав будет протекать под строгой охраной закона; что в самой важной области нашей деятельности, в деле народного образования, мы будем освобождены от целого ряда неблагоприятных условий, стесняющих эту деятельность, и что при большем развитии гласности ярче выяснятся нужды и все стороны нашей местной жизни, заботы о которых предоставляются земству».

Все адресы, поданные земствами в 1894–1895 гг., не были результатом случайного увлечения мимолетной идеей; они были прямым следствием удобного, по их мнению, момента для выражения все той же старой мысли земцев о необходимости добиться участия в законодательстве и центральном управлении. Эта мысль, несомненно, не умерла еще в среде земской и поныне, да и по самой природе вещей и не может умереть.

В Министерстве Финансов нет, конечно, достаточно полного материала для характеристики настоящего положения дела, но тем не менее не трудно привести отдельные многоговорящие факты. Так, во всеподданнейшем отчете за 1894 г. Уфимский губернатор заявлял, что «губернское земство решилось домогаться, чтобы в заседании высших правительственных учреждений были допущены представители всех земств России при суждении о вопросах, касающихся земств и, в частности, – об изменении системы народного продовольствия»²⁴¹. Против этого заявления последовала Высочайшая отметка: «К серьезному вниманию Министра Внутренних Дел». Вследствие сего, в заседании Комитета Министров 11 июня 1896 г., были представлены надлежащие разъяснения, в коих, хотя и заявлялось, что губернатор «придал всему делу не надлежащий характер», но с пояснением, что еще в марте 1895 г. Начальнику Уфимской губернии предложено было разъяснить земству о превышении им своих полномочий и что еще ранее, в феврале 1895 г., «в конфиденциальном циркуляре сделано было надлежащее разъяснение губернаторам, какое значение имеют в общем строе государственного управления земские и городские учреждения и каких предметов названные учреждения не должны касаться в своих постановлениях».

Еще более красноречивое указание имеется во всеподданнейших отчетах Тверского губернатора. «С самого начала введения в губернии в действие Положения 12 июня 1890 г.», говорится в последнем отчете за 1898 г., «ведется партийная борьба, при которой правильной деятельности земства трудно и ожидать». Какого рода эта борьба и в каком направлении она ведется, едва ли нужно говорить; но для устранения всяких на этот предмет сомнений достаточно обратиться к отчету того же губернатора за 1894 г. В этом отчете значится, что «с конца пятидесятых и начала шестидесятых годов образовался тесно сплоченный кружок людей либерального направления, который, постоянно разрастаясь, приобрел исключительное господство в губернии и сосредоточил в своих руках все ведение дела губернского земства». Наконец, из отчета того же губернатора за 1895 г. видно, что борьба с земской оппозицией составляет тяжелую задачу местной администрации и что от председательствующих в земских собраниях предводителей дворянства требуется иногда «гражданское мужество» для выполнения конфиденциальных циркуляров Министерства Внутренних Дел о предметах, которых земские учреждения не должны касаться. Губернский предводитель дворянства, пишет губернатор в названном отчете, перед земским и дворянским собраниями сдал должность Тверскому уездному предводителю, сам же продолжал выходить из дому; в свою очередь, Тверской уездный предводитель, в перерыве заседания собрания, сдал по болезни должность Новоторжскому предводителю, а этот последний также оказался больным, и за него в собрании председательствовал Старицкий уездный предводитель, что, по мнению губернатора, объясняется, между прочим, отсутствием гражданского мужества у многих дворян.

Приведенные заявления Тверского губернатора, казалось бы, могут служить лучшим ответом на все заверения записки Министра Внутренних Дел, будто после закона 1890 г. исчез даже призрак политических стремлений земств. Политическая тенденция с основания земских учреждений до самого последнего времени то подавлялась, то вновь воскресала; но несомненно, что ею отмечена вся 35-летняя история нашего земства²⁴². В затронутом мною вопросе о значении земства в системе нашего государственного строя тенденция эта имеет гораздо большее значение, чем то, которое придает ей записка. Те немногие данные, которые сделались достоянием общих официальных источников, а также разрешенной и запрещенной литературы, и лишь отрывочно сгруппированы выше, более чем достаточны, чтобы усомниться в заверении записки (стр. 53), будто все конституционные стремления земств сводились к пустой шумливой оппозиции губернскому начальству нескольких крикунов и политиканов в немногих («в виде редких исключений») уездах. Высказывая подобную уверенность, составители записки либо не вполне искренни, либо они не имели возможности принять во внимание несомненно разнородный и богатый, но секретный материал, какой имеется в делах Министерства Внутренних Дел. По-видимому, даже обозрение подпольных листков, которое по их словам было ими сделано, произведено весьма поверхностно, так как в записке деятельность земцев, агитировавших в пользу расширения прав земства и созыва земского собора, смешана с деятельностью террористов и анархистов, пытавшихся воспользоваться студенческими и иными беспорядками в целях своей преступной пропаганды (см. стр. 44).

Если даже просто подсчитать все те земства, которыми прямо или косвенно заявлялись ходатайства о допущении их к участию в законодательстве, то получится не несколько отдельных уездов, а не менее половины всех земских губерний. Но если ознакомиться с содержанием ходатайств и принять во внимание, при каких условиях эти ходатайства заявлялись, и какими мерами предотвращались подобные же заявления в других губерниях, то станет довольно ясно, что земское движение в пользу земского собора много серьезнее «пустой шумливой оппозиции губернскому начальству». Во главе движения шли, конечно, вожаки (крикуны и политиканы, как характеризует их записка Министра Внутренних Дел); но если за этими «политиканами» так дружно шло огромное большинство самых благонадежных, самых благонамеренных земцев, то не служит ли уже одно это доказательством, что в самой постановке земского дела что-то неладно, что в нем есть какая-то несообразность, какое-то политическое несоответствие всему государственному строю и что надо серьезно подумать, прежде чем переносить земские учреждения на обильные всякими политическими брожениями окраины. Движение, проявившееся в земствах после введения в действие закона 1890 г., по моему мнению, заслуживает самого разностороннего внимания Министра Внутренних Дел при дальнейших мероприятиях в области земского дела. Это движение более мягкое по внешней форме, но по внутреннему содержанию гораздо более знаменательно, чем даже резкое движение 1879–1883 гг. Для надлежащей его оценки надо помнить, что законом 1890 г. земству дана сословная окраска, усилен в собраниях правительственный элемент, что в состав губернских земских собраний введены все уездные предводители дворянства и земские начальники, и если такое обезличенное сословно-бюрократическое земство продолжает, тем не менее, проявлять политическую тенденцию, то над этим следовало бы призадуматься.

Итак, ближайшее рассмотрение результатов, достигнутых применением закона 1890 г., ясно показывает, что закон этот не имеет того значения, какое Министр ему придает, во всяком случае, результаты далеко не таковы, чтобы на них можно было успокоиться за настоящее и не тревожиться за будущее.

Ни единения с органами Правительства, ни оживления и желательных успехов в земской деятельности, ни исчезновения политической тенденции обновленных земств не последовало. Наоборот, в новых земствах замечается быстрое возрастание земского обложения именно на потребности, удовлетворяемые по усмотрению земства, в том числе и на такие, поручение коих земству не соответствует, по мнению Министра Внутренних Дел, задаче государства (народное образование). Увеличилась рознь между земством и Правительством, и, наконец, усилилось индифферентное отношение земских гласных к делам местного управления, а равно фактическая зависимость распорядителей земского хозяйства от канцелярий; появляется даже особый класс чиновников, но только земских – всякого рода вольнонаемных специалистов, приставленных к отдельным отраслям администрации земских управ.

Это ли идеал Министерства Внутренних Дел? Это ли основа экономического процветания и политического могущества государства?

239. С. Мирный. Адресы земств 1894–1895 гг. и их политическая программа (Geneve, 1896), стр. 13.

240. В адресе Тверского земства, между прочим, говорилось: «Мы ждем, Государь, возможности и права для общественных учреждений выражать свое мнение по вопросам, их касающимся, дабы до высоты Престола могло достигать выражение потребностей и мысли не только администрации, но и народа русского». Адрес оканчивается так: «Мы верим, что в общении с представителями всех сословий русского народа, равно преданных Престолу и отечеству, власть Вашего Величества найдет новый источник силы и залог успеха в исполнении великодушных предначертаний Вашего Императорского Величества» Тульское земство просило открытого доступа для голоса земства к престолу. Курское земство выражало уверенность, что Государь Император всегда с милостливым вниманием будет относиться к голосу земства и не откажет в открытом доступе к Престолу ему, земству, как выразителю местных и областных нужд и общих интересов. Орловское земство заявляло, что представительство земское есть, прежде всего, представительство нужд народных, и просило доверия и одобрения Императора. Тамбовское земство выражало уверенность, что единение Царя с земством, развиваясь и укрепляясь, станет краеугольным камнем, на котором созиждется наша государственная будущность, и пр.

241. Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1894 год, стр. 237.

242. Земства «уклоняются в суждения о предметах внутренней административной политики и присваивают себе такие предметы администрации, которые существенно входят в круг государственного управления» (отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252).